地質災害隊伍建設

A. 全國地質災害防治信息系統建設的目標和原則

11.3.1 目標

（1）總體目標

在地質災害防治工作中全面開展信息系統建設。通過建立支持地質災害防治的完整數據體系，形成一體化綜合數據中心，提供數據快速響應和多目標應用系統，建立支持地質災害防治工作全過程的綜合一體化動態評價及預警平台，促進地質災害調查評價、規劃、管理、防治的科學化與現代化，為全社會提供方便快捷的信息服務，充分發揮地質災害防治在國家社會經濟發展中的基礎性、公益性和戰略性作用，使地質災害防治工作更好地適應我國可持續發展的需要。

（2）近期（2010年）目標

1）完成中小比例尺基礎資料庫建設，實現所有地質災害動態數據的快速更新，數字化信息的積累取得顯著進展，形成支持地質災害防治的基礎數據體系和動態數據更新體系。

2）基本建成地質災害區域評價及預警預報的決策支持系統，最大限度地保證地質災害防治決策和預警信息的准確、高速傳輸。

3）建立以遙感和地理信息系統技術為基礎的地質災害調查及監測數據採集系統，在地質災害多發區及重點地區，實現地質災害監測和調查數據的快速更新。

4）在地質災害防治工作中推廣應用信息技術，在地質災害調查和監測工作中基本實現野外調查數字化採集和自動監測，對重點地質災害的監測信息實現自動傳輸。

5）實現地質災害防治管理的信息化，促進地質災害防治管理水平的提高。

6）建成以網路技術為基礎的國家、省及重點地質災害防治區的三級數據傳輸系統，支持地質災害調查數據共享和動態數據的快速傳輸。

7）在國土資源信息化標准體系的基礎上，基本完成地質災害防治信息化標准建設，形成較為完整的標准體系，全面支持地質災害防治數據的綜合管理、信息共享和多目標應用服務。

8）在地質災害調查隊伍中廣泛普及信息技術知識，培養出一批既懂信息技術，又有地質災害防治專業知識的復合型人才，初步建成高素質的信息化建設隊伍。

（3）遠期（2020年）目標

在已有信息化建設的基礎上，通過不斷完善和提高信息化在地質災害防治工作中的能力，全面建成支持地質災害防治的綜合數據中心；建立支持地質災害防治數據採集和維護的數據傳輸系統；建立以地質災害防治為最終目標的信息服務和應用系統；建立支持數據傳輸、信息交換和共享的網路支撐體系；建立地質災害防治信息化標准支撐體系。通過實現地質災害防治工作全過程信息化，促使信息技術的創新能力明顯提高，完成各級地質災害防治信息系統建設，建成結構完整、技術先進、高速、大容量的信息交換網路；建立數據良性更新機制；完善地質災害防治管理信息系統並實現系統的整體集成，形成具有區域評價、預警預報等多種分析預測決策支持功能的信息綜合服務體系。

11.3.2 系統建設原則

根據國家社會經濟發展的需求和地質災害防治的目標和任務，遵循國家及國土資源信息化規劃的總方針、總任務，確定地質災害防治信息系統建設的總體原則是：

1）統籌部署、統一規劃、分級分步實施，系統的建設應在國土資源信息化建設、地質環境信息化建設的總體規劃指導下進行，要與地質環境信息化建設相協調，從全局的觀點來設計和規劃系統建設，保證整個系統運行的協調性；

2）充分考慮地質災害防治現狀與特點，在注重應用技術和系統的實用性、易用性的前提下，盡可能跟上信息技術的發展，採用先進的信息技術手段，保證系統的先進性、可持續性；

3）系統建設要依託地質災害防治工作體系，要服從地質災害防治工作的業務流程，要為地質災害防治工作提供有效的服務和技術支持。

B. 省級公益性地質調查隊伍建設

省級公益性地質調查隊伍(包括兩部分:省級地質調查院、省級地質環境監測總站)是國家公益性地質調查隊伍的重要組成部分，它既是解決各省(區、市)資源環境問題、完成國家公益性地質調查任務的骨幹力量，又是全國公益性地質調查隊伍不可或缺的重要組成部分。通過對省級公益性地質調查隊伍能力建設現狀、問題分析，提出相關建議，希望能對省級公益性地質調查隊伍能力建設起到推動作用。

一、省級公益性地質調查隊伍能力建設現狀

1999年為適應社會主義市場經濟體制要求，國家進行了地質勘查隊伍管理體制改革，國務院辦公廳印發了《地質勘查單位管理體制改革方案》的通知(國辦發［1999］37號)，將原地礦部所屬的地勘單位統一劃歸到各省(區、市)，即按公益性地質工作與商業性地質工作分開運行、分別管理的原則，除保留一部分精乾地質調查隊伍外，其餘地勘隊伍全部實行屬地化管理，並逐步實行企業化經營。因此，在地質勘查隊伍管理體制改革之初，各省(區、市)都保留了一支技術素質較高、精乾的地質勘查隊伍，以滿足國家及區域經濟發展對地質勘查工作的需要。隨後，經地方省級編辦批准，各省(區、市)陸續組建了不同形式的公益性地質調查隊伍，其中主要負責區域基礎性公益性地質調查和戰略性礦產勘查任務的隊伍稱為地質調查院(以下簡稱為地調院)，主要負責區域地質環境、地下水資源、地質災害監測分析預報的隊伍稱為地質環境監測總站或者地質環境監測院(以下簡稱監測站)。但在組建時間及力度上，各地進展並不平衡，有的地方進展迅速，而有的地方組建較晚，如:重慶地調院、西藏地調院於2008年才正式組建。

近年來，在地方黨委政府領導下，省級公益性地質調查隊伍建設取得了積極進展。在單位性質、人員結構、經費投入、技術裝備、業務資質及基地保障等方面，普遍得以改善，公益性事業實體的特點得到加強，服務於經濟社會發展的能力明顯提高。

目前，全國31個省(區、市)共有59個省級公益性地質調查單位，其中省級地調院31個，每個省(區、市)建立1個;省級監測站30個，除了江蘇省外(2008年江蘇省編辦批准江蘇省監測站的職責和人員隊伍並入江蘇地調院)，其他每個省(區、市)建立1個;上海、天津地調院和監測站為一個單位，兩塊牌子，所以31個省(區、市)共有59支省級公益性地質調查隊伍。

在全國31個省級地質調查院中，內蒙古、山東、上海、江蘇、浙江、雲南、重慶7個隸屬於省(區、市)國土資源廳，其餘24個隸屬於省地質礦產勘查開發局。全國30個地質環境監測總站中，20個隸屬於廳，9個隸屬於(地勘)局，1個(貴州監測站)由廳和(地勘)局共同管理。

2009年底，省級公益性地質調查隊伍編制為13958人，其中地調院10231人，總站3727人(不包括上海、天津總站)。在職職工為8984人(其中地調院5934人，監測總站3040人)，離退休人員4344人(其中地調院2226人，監測總站2118人)。

省級公益性地質調查隊伍年齡結構基本合理，與地調院相比，總站人員老齡化程度比較明顯。省級公益性地質調查隊伍學歷結構有待進一步完善，地調院整體學歷水平略高於總站。

省級公益性地質隊伍的收入多元化格局已日趨成形，事業費(經常性工作經費和人頭費)得到一定程度保障，經濟實力不斷增強。

截至2009年底，59個省級公益性地質調查單位中，35個有基地，占省級地質調查單位的60%;24個沒有基地，佔40%。

總之，省級公益性地質調查隊伍自建立以來，努力適應社會主義市場經濟要求，積極推進改革步伐，不斷擴大服務領域，主動服務地方經濟社會發展和國土資源管理工作。建立了一支成建制的公益性地質調查隊伍，穩定了一批技術業務骨幹。目前單位組織機構基本健全，事業經費得到一定程度保障。資質水平能夠滿足任務需要。各單位均建立了質量管理體系，80%被評估單位建立並通過了質量管理體系認證。在保障條件得到改善的同時，業務能力逐步提升。近年來，省級公益性地質調查隊伍既承擔了大量地方財政項目，也承擔了地質大調查工作項目，還承擔了中央地勘基金戰略性礦產勘查的任務，取得了一批重要成果，推動了國家公益性地質工作發展，為地方國土資源管理工作提供了技術支撐，為經濟社會可持續發展作出了重要貢獻。

二、存在問題

經過多年努力，省級公益性地質調查隊伍建設取得積極進展。但是，隊伍建設方面還存在很多困難和問題，離隊伍建實建強的目標還存在較大差距。

(一)公益性定位不突出

根據評估結果分析，省級公益性地質調查隊伍在承擔區域性、基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作的定位方面不夠明確。主要表現為兩種情況:一是部分省級編辦，僅對地調院或監測站的人員編制予以明確，但對其職責任務和機構設置未進行確定，沒有明確公益性事業實體的特點;二是部分省級編辦，在對地調院的性質描述上，與省地勘局下屬的其他地質隊定位相似，使其公益性事業實體的特點被弱化了。這種單位定位上的缺失，將會對單位的變革甚至發展帶來較大影響。

(二)管理體制不統一

當前，隸屬地勘局管理的省級公益性地質單位佔60%以上。歸地勘局管理的隊伍，在建實建強方面存在較大障礙。一是其事業費從地勘費基數中核定，沒有直接納入財政預算，影響了事業費的穩定。二是由於對未來歸屬存在不確定性的擔憂，從管理者角度出發，不想投入太多。在人員配備、基地建設和設備配置方面一般難有長遠考慮。三是由於未由國土廳直接管理，在服務於政府職能方面不夠快捷、方便。

(三)事業經費不足

省級公益性地質調查隊伍事業費(人員費和其他基本支出)不足，主要表現為:一是隸屬關系不穩定造成預算渠道不暢通，尤其是歸地勘局管理的地調院、監測站，經常性工作經費和人頭費沒有直接納入地方財政預算，難以得到穩定的財政保障。二是事業費預算額度與實際支出相比偏低，需要靠爭取市場項目及其他資金來源項目彌補經費不足，這直接影響了公益性地質工作的精力和質量。

(四)隊伍規模偏小

省級公益性地質調查隊伍與經濟社會發展需要仍存在一定差距，隊伍規模偏小，結構有待進一步優化。主要表現在兩個方面:一是部分單位編制數偏小。二是有些單位實有人數遠低於編制數。如:新疆地質環境監測院已經建實，但該院批准人員編制為60人，隊伍編制規模偏小，對於占國土面積1/6的新疆來說，難以滿足其經濟社會發展對地質環境監測工作的需要。青海地質環境監測總站編制30人，也不能滿足實際需要。另外，由於歷史原因，部分單位技術人員比例較低，野外工作人員比例偏低，從長期看這些問題必將影響到地質調查事業的可持續發展。

(五)保障條件薄弱

省級公益性地質調查隊伍缺乏穩定的裝備投入和更新渠道，導致裝備數量少、設備陳舊、更新慢，不能滿足工作需要。已經評估的省級公益性地質調查隊伍，總體上存在基礎設施投入不足，基地建設滯後等保障方面問題。多數單位長期以來基建經費未得到落實;部分單位迄今未獲得房產證、土地證和未進行國有資產產權登記。

(六)內部管理有待進一步加強

省級公益性地質調查隊伍在內部管理方面存在問題主要表現為:有的是技術管理機構或經濟管理機構不健全;有的是雖然建立了管理制度，但范圍偏窄，沒有全面覆蓋到技術、經濟、安全以及資料方面;有的是雖然進行了質量管理體系認證，但並沒有真正將質量管理體系落在實處，或流於形式，在日常管理工作中沒有真正實施。

目前，隨著地質礦產調查評價專項的開展以及其他財政投入的增加，一些省級公益性地質調查隊伍由於規模及能力有限，將地質調查項目以「轉包」形式委託給地勘局其他單位(或異地分支機構)承擔，無論從經費管理上還是從質量控制上來看，這種新問題將對地質調查項目組織實施及管理帶來不利影響。

(七)成果評審滯後、資料匯交不及時

所有被評估單位在成果資料審查、匯交、驗收方面都存在不及時問題，部分單位資料匯交嚴重滯後。

三、對策建議

(一)突出公益性定位

省級公益性地質調查隊伍主管部門要協調省級編辦、財政廳(局)，解決公益性定位問題，將地調院和監測站明確定位為承擔省級及國家基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查的公益性事業實體。與此同時，按照經費來源與單位性質相匹配的原則，將省級公益性地質調查隊伍經常性支出以及基本建設經費，列為省級財政全額預算，切實保障公益性地質調查隊伍的運行和工作的開展。

(二)加強業務能力建設

一是要提高專業技術人員比例，加強對年輕專業技術人員的培養和鍛煉。二是要加強野外地質調查工作，提高野外地質調查能力。完善津貼補貼制度，使更多專業技術人員到一線開展調查工作，使研究與調查有機銜接。三是要按照地質勘查資質管理條例相應要求，根據單位任務職責，克服困難，爭取獲得相關領域高級別的勘查資質。四是要突出基礎性公益性地質調查工作，做出業務特色，為地質找礦打牢基礎，為經濟社會發展提供服務。

(三)落實保障措施

省級國土資源管理部門，要協調有關部門，對省級公益性地質調查單位辦公基地予以保障。另外，鑒於科技的引領作用更多的體現在技術裝備的使用上，主管部門應協調財政部門，建立省級公益性地質調查隊伍技術裝備的動態更新機制。

(四)加強對省級隊伍建設的指導

中國地質調查局要與地方政府在項目部署上相互溝通，使中央與地方項目能夠銜接和互補，避免重復。要以項目部署引導隊伍建設，建立穩定的項目聯系機制。中國地質調查局要加強對省級公益性地質調查隊伍的技術指導，要繼續做好地方公益性地質調查隊伍能力建設評估工作，並使之常態化，以此促進地方公益性地質調查隊伍建實建強。

地方國土資源管理部門，要把省級隊伍作為重要技術支撐，充分發揮其在國土資源管理的支撐服務作用。積極引導、關心和支持省級隊伍隊建設，善於落實省級公益性隊伍建設的有關政策措施，為省級隊伍建設創造條件，促使其盡快建強。隸屬於國土資源廳(局)管理的單位在服務國土資源管理方面關系更加順暢，因此，地方國土資源管理部門尤其要加強對隸屬於地勘局管理的單位引導、關心和支持。

C. 加強地質災害防治隊伍建設和科技創新

國土資源部成立以來，大部分監測機構在交通設施、信息系統建設方面有較大改善，但目前從總體來看，監測工作的基礎設施薄弱，技術方法還不夠先進和現代，監測設施仍主要是幾十年前採用的測繩、測鍾、羅盤，較為先進的是手持遙感定位儀，基本沒有滑坡監測儀、地裂縫監測儀等精密而現代的監測儀器。各級監測站之間，監測站與管理部門之間還沒有建立網路系統。現有的監測機構物質基礎及技術方法科技含量還不高，遠遠不能滿足實現《規劃》目標的需要，因此迫切需要改善監測機構的監測、交通、信息設施，實現監測隊伍「精兵」加「現代化裝備」。

國土資源部保定水文地質工程地質技術方法研究所等單位做過大量的監測新技術新方法研究。國際上也有較為先進的監測技術方法。但主要是由於同目前國家的投入及監測機構的經濟能力相比，價格昂貴，監測儀器在性能方面可能也還存在一定問題等原因而沒有被普遍使用。今後要加強成本低、方便有效的監測儀器的研製，加以推廣。

國土、鐵道、科學院、院校等的有關專家都在滑坡、地裂縫、地面沉降等地質災害的形成原因、形成機理方面做過大量研究，也有相當多的成果，為提高地質災害防治工作水平打下了良好的基礎。但目前的研究成果形不成理論和體系，地質災害防治中關鍵的技術問題、難題，如斜坡穩定性、岩溶分布區地面穩定性判別的宏觀標志、地質災害監測預報判據等諸多問題沒有解決。

應立足於「穩定隊伍、提高素質、改善裝備、提高成效」，不斷地加強我國地質環境監測隊伍建設。要逐步實現監測隊伍「精兵」加「現代化裝備」，重點是加強地質災害監測儀器、交通工具、通訊設備、信息系統建設，提高監測質量、預警預報水平與應急處置的能力，通過市場競爭等機制，促進地質災害防治相關單位不斷完善自我，提高防治工程技術水平。

充分利用現代科學技術方法和手段，提高地質災害綜合防治的能力。特別要做好致災地質體的綜合勘查、評價和評估，加強地質災害監測預報，提高災害信息採集和快速處理水平；發展信息網路、數字化等新技術，建立災害防治信息系統和信息共享機制；加強災害防治研究，提高抗災應急能力。

加強地質災害防治的科學技術研究。特別是要分輕重緩急解決地質災害防治中的關鍵技術問題、難題。近期首先要通過專門的研究，總結出斜坡穩定性、岩溶分布區地面穩定性判別的宏觀標志等，迅速提高群測群防的科技含量；其次，要在資料積累的基礎上，開展地質災害監測預報判據的研究，逐步使高科技的監測技術從試驗階段逐步過渡到實用階段；第三要逐步加強地質災害防治工程理論研究、致災地質作用過程模擬與過程式控制制研究，加快成本低而方便有效的地質災害監測儀器的研製與推廣，積極推廣新理論、新技術、新方法。

充分發揮科研單位與院校的技術力量，實行「產學研」相結合，組織科技攻關，解決地質災害防治工作中的難題。

加強國際合作與交流，吸收先進的地質災害防治理論和技術方法。

D. 試論公益性地質工作及其隊伍建設

李文淵郭興華

（西安地質礦產研究所，陝西西安，710000）

地質學從來都將關注人類的生存和發展作為基本任務，不論是發展初期的采礦業，還是今天對人類生存環境的全面重視。地質工作與社會經濟的不斷適應，促使地質學本身更加延伸了對公眾關心問題的探求，強化了對政府決策的影響，深入到人類社會生活的各個方面，並使從事地質調查研究的主體的歸位不斷發生著根本性變化。進入21世紀，中國地質工作為適應國家經濟體制的變革和社會主義市場經濟，發生了兩大標志性的變革。一是地質隊伍屬地化管理，二是公益性地質工作與商業性地質工作分開。在此過程中，公益性地質隊伍建設問題終於浮出水面，已成為政府和地質界的共識。但公益性地質工作的內涵和外延是什麼，大家有不同認識；依靠和建設什麼樣的隊伍完成國家公益性地質工作，也是眾說紛紜；國家公益性地質隊伍究竟如何建設，更是主張各異。本文從地質學自身發展演化的角度和當今中國社會經濟發展對地質工作的預期需求分析出發，提出放寬地質視界的認識，從更為廣闊的角度審視中國公益性地質工作和隊伍的建設問題，意在促進中國公益性地質工作的良性發展。

一、國家地質工作的需要

全球經濟一體化的趨勢和各個國家更加重視自身未來發展的要求，極大地改變了地質學的內容和思維方式。愈來愈多的人已意識到地質學不僅僅是尋找經濟礦產的利器，更將成為期望拯救地球處於良性循環的學術。從近來的出版物、學術會議到各國地質機構新的發展戰略看，21世紀地質工作的一個重大變革就是地質視野的放寬。地質工作不再拘囿於傳統地質學涉足的領域，而是極大地滲透到了社會經濟生活的方方面面。正如目前的地球系統科學，其實就是以地質學為基礎與其他學科交叉滲透產生的現代學術概念。毋庸置疑，中國地質機構的大幅度變革是順應世界各國地質機構改革潮流之舉，改是肯定的，主要是改得是否順應世界發展大勢和本國當前的國情。現在來判斷中國地質改革的成敗還為時過早，但有一點是肯定的，那就是中國地質熱了起來，中國從礦業到地質學基礎調查研究都已成為全球的一塊熱土。當然，這與中國經濟的快速發展不無關系。但也說明中國地質工作更為市場化的服務方式，推動了中國礦業及其衍生的各類地質活動的空前活躍；說明中國的地質改革是符合國家利益，順應社會主義市場經濟新體制的。

地質隊伍屬地化改革之實，不是屬地化管制，而是解開了束縛地質隊伍投身於市場經濟大潮中自我發展的禁錮。地質工作天然的為經濟服務的屬性得到了空前的反映，並由此對產業的推動作用日益顯現。可以肯定地說，所有屬地化管理的地質隊伍都得到了不同程度的發展。就西北地區而言，新疆、青海和內蒙的地質隊伍都極大地推動了省（區）的地質礦產工作和地方經濟發展，有些省（區）地勘局的領導甚至情不自禁地贊嘆道：現在遇到了地質工作歷史上最好的時期。但同時也不無憂慮地認為國家地質工作亟待加強，應該有一支國家的地質調查隊伍。其中，一種原因是地質人出於對地質工作基礎性和前期性基本特性的認識，特別是近一兩年礦產品價格飛速上漲，一些礦產資源將面臨枯竭，加重了這一認識的砝碼。其實礦產資源後續基地出現短缺的情形在市場經濟體制下不可能全部依賴於國家基礎性地質工作來解決，解決的途徑正是需要更加成熟的商業性地質勘查工作來補缺，需要市場這只無形的手來平衡。第二種原因是計劃經濟的地質工作情結的反映，從思維定勢中就先入為主地認為地質工作是國家的事，我們乾的是國家的地質工作，理應由國家包攬起來。這是地質工作再回到老路上去的想法，從中國經濟體制的發展而言肯定不可取。第三種是來自單位自身利益的考慮，地質工作隊伍重新洗牌後，先前的利益分配被新的利益分配格局取代，在這種轉變或理順過程中出現不同的聲音是非常正常的，但只能從中國地質工作發展前途出發，從大局著眼。

無論如何，理性地分析，國家地質工作不僅需要，而且還應加強。這是由於地質工作視野更加拓寬，為國家服務的領域也必將更加寬廣。放寬了地質視界，社會對地質工作的依賴無疑將會逐步得到加強。以礦產資源勘查和開發為主體的商業性地質工作，以其贏利為目的的運營活動已極大地展現了地質工作為社會服務，並依賴於社會和經濟發展而發展的經濟屬性，即商業性地質工作能否持續發展取決於社會和經濟活動的需求。商業性地質勘查活動事實上利用市場這只手已愈來愈廣泛地服務於社會的各個方面，並依存於社會和公眾的需求。本文在這里分別提出一個地質工作對社會和公眾關注問題依存度的概念和一個強化對政府決策影響力的概念，即依存度和影響力愈大，公眾、社會和政府對地質工作需求亦愈大，地質工作對社會滲透的愈深，同時也是地質工作自身發展的市場程度和政府需求程度的反映。市場配置並不是萬能的，特別是對於我們這樣一個正在飛速發展的社會主義市場經濟體系的國家來說，國家計劃對市場的干預是必須的，特別是涉及非贏利的具有基礎性特點的公益性地質工作，更存在一個公眾、社會和政府認可的問題。因此，公益性地質工作要服務於公眾、社會需求和政府決策，使社會更和諧科學地發展，是近幾年公益性地質工作一直探索的問題。

二、公益性地質工作的任務

如何提高公益性地質工作公眾關注問題的依存度和強化對政府決策的影響力，可以說是中國地質調查局成立以來最為關注的問題之一。地質工作滿足社會各界不同層次基礎性數據的需求，甚至盡可能改變公眾的價值取向，趨向更加科學和諧發展的思維習慣，以及地質工作滿足政府戰略性礦產資源安全和科學的宏觀決策需求，為科學的發展觀和構建和諧社會服務，應是中國公益性地質工作當前和今後時期內追求的目標。讓公眾感受到地質工作的服務，更讓公眾離不開地質信息的服務，應是一個國家走向科學文明的重要標志之一。地質工作從專業劃分將大致可以分為基礎地質調查研究和應用地質調查研究兩大類。基礎地質調查研究例如大地構造研究、區域地質調查、礦物學研究、礦產資源成因研究、區域地球化學調查研究、區域地球物理調查研究等，這些專門調查研究信息和知識的產生，目的在於滿足人們對未知地球奧秘的探求和其他基礎學科、應用學科知識體系的支撐；而應用地質調查研究則是為一明確的應用目的產生的專門的知識體系和專業技術，發展極其迅速並在不斷擴展，是地質工作服務於公眾、社會、企事業和政府的主要專業表現，例如應用礦產資源勘查、地下水資源勘查、地質災害調查與評估、礦山環境調查與評估、遙感地質解釋技術等，正在因為需求不斷滋生著愈來愈多的專門性知識和技術。

地質工作從專業角度講，為滿足社會需求和政府決策的服務目標似乎是十分清晰的。但為什麼這幾年的公益性地質工作為社會和經濟發展服務又一直遭致人們詬病，認為存在明顯的缺陷呢？分析起來主要有以下原因。

1.新舊體制、新舊觀念交織，難以對公益性地質工作作出准確的判斷

地質隊伍屬地化管理後，舊的地質隊伍格局打破了，新的地質隊伍格局尚未建立到位。特別是商業性地質工作和公益性地質工作提出後，固有的計劃經濟的地質工作觀念與新形勢下不同服務目標和分體運行機制的地質工作觀念相互交織。新的地質工作體制理論趨於完善，但操作上仍處於探索階段的不適應，很容易簡單地產生公益性地質工作不公益，公益性地質工作服務社會需求和政府決策不到位的觀點。

2.公益性地質工作和商業性地質工作的隊伍並未清晰劃開

就定位於國家公益性地質調查和戰略性礦產勘查的地質大調查工作而言，項目經費的主要使用者仍是面向地質勘查企業實體發展方向的屬地化地質勘查隊伍，面向市場的地質勘查隊伍從政策鼓勵趨向，主要是發展成為商業性地質勘查工作主力軍的方向，它僅對承擔的項目負責，沒有義務為公益性地質工作的社會和政府的服務是否到位負責。更重要的是以推進商業性地質勘查工作為基礎和以國家礦產資源戰略安全為目標的戰略性礦產勘查工作，實施上已成了少數地質勘查隊伍減低商業性勘探工作的壟斷資源，與面向社會服務的國家戰略性礦產勘查的初衷相抵觸。如果說地質隊伍改革初期從扶持角度這一做法還可行的話，在適應國家經濟體制地質工作發展的今天，顯然容易遭受不能享受國家戰略性礦產勘查成果的企事業單位的質疑。

3.公益性地質工作的任務和定位還有待於發展和完善

中央領導對地質工作要更加有效地服務於社會和經濟發展的指示，是對中國整個地質工作的要求，是地質隊伍調整後，整個公益性和商業性地質隊伍格局的總的要求。毫無疑問，公益性地質工作當然應遵循這一發展方針。但公益性地質工作做到此還不夠，它還肩負有引導中國地質工作發展的責任，更肩負有為構築科學發展觀指引下的和諧社會構建新的地學知識體系的責任。從這個角度講，我們這幾年對公益性地質工作為社會服務的理解上還存在偏頗，如果我們丟失地質科學專業本身強調對社會的服務，我們的工作將有可能是低水平的，是沒有前瞻性的，地質工作先行的特質也將失去。而地質工作本身不但不能得到發展，還將失去生命力。

通過上述分析，中國新形勢下公益性地質工作的建立和履行其應有的歷史使命，重在公益性地質工作的准確定位和公益性地質隊伍的科學建設。

三、國家公益性地質隊伍建設

國家公益性地質隊伍和地方公益性地質隊伍觀點的提出，是繼地質隊伍屬地化管理、公益性和商業性地質工作分開之後，為適應國家新的經濟體制運行和中國國情的又一標志性的變革認識。中央與地方財政分灶吃飯和充分調動地方積極性的政策，是這一認識提出的基礎。中國地質調查局作為國家公益性地質隊伍，其工作性質與任務的准確定位和隊伍的科學建設，應緊緊圍繞這一系列的變革，填補改革帶來的局部空白，開拓地質工作的視野，提高地質工作的活力。

目前，地質工作最為關注的焦點是礦產勘查工作。由於礦產資源後續基地短缺，同時國內經濟的強勁發展，對礦產品需求遠遠超出預期的目標，導致礦產品價格持續上漲，大多數礦山企業利潤迅速提高，引導民營資本投向礦產資源勘查和開發，反過來又進一步刺激了礦產品價格的上升和礦產資源勘查的熱情。出現這一過熱的局面，有其合理的一面，與礦產資源勘查工作長期投入不足有關；也有不合理的一面，如礦業權人為的炒作，礦業權交易不規范等。但這過熱的局面，確實迅速推動了商業性地質工作的發育，並有可能建立成熟的商業性地質工作秩序。在這一過程中，報紙輿論已明確提出地質勘查隊伍是礦產資源勘查主力軍的認識，這一判斷是正確的，屬地化的地質勘查隊伍實實在在地向市場化邁進了一步。這一過程中和將來的發展，國家公益性地質工作中的礦產工作究竟如何定位，戰略性礦產勘查是明確的定位。但戰略性礦產勘查工作究竟做什麼和做到什麼程度？存在著分歧。從我國國情出發和借鑒發達國家的公益性地質工作的發展歷程，戰略性礦產勘查工作就是要從國家資源安全出發，為政府礦產資源勘查規劃提供科學的依據，同時，為市場尚不發育但又具有國家戰略安全的礦種或礦產品提供先期的基礎性勘查工作，就是說市場熱的地質工作，公益性地質工作要合理退出；市場冷的地質工作，國家又需要，公益性地質工作要適度進入。在區域性礦產資源工作基礎日益薄弱的今天，中國地質調查局已充分認識到了開展礦產資源勘查區域規劃、區域性礦產資源調查、篩選找礦工作區或靶區的重要性。

當前國家支持的地質機構主要分為兩支。一支是中國地質調查局系統，另一支是中國科學院的地質和地球物理研究所系統。從分工來說，前者主要從事國家地質調查工作，後者則以地質科學的創新工作為主要任務，當然中國地質調查局的地質科學院系統也從事創新工作。這種機構的並列，從地質科學的發展規律而言並非十分適宜，地質科學從來沒有為創新而創新，也沒有不具有創新思想的地質調查。嚴格來說，純基礎的科學理論探索應該放在大學等更為寬松的創造環境里，更有利於新的科學思想的出現。因為一種新地學思想產生不可能依靠確定的時間和明確的項目去完成，可能是一年，也可能是人的一生，這一點早已被科學發現的規律所證實，尤其是實踐性很強的地質科學。因此，作為為國家發展和安全建立的國家地學機構，中國地質調查局的一個重要職責就是要引導中國地質事業的健康發展，並解決國家在發展中可能遇到或將要遇到的地學問題，包括礦產資源短缺問題的解決途徑的提出。這一點國家需要賦予有明確職責的中國地質調查局專業性地質機構來實現。因此，中國地質調查局應該是一個實實在在依靠自己的專業能力為國家和公眾辦事的權威的、專業的事業機構。這一定位明確了中國地質調查局必須是高起點，但又是具體解決問題的機構。

中國地質調查局現有的組成，主要分為兩類：一類是面向區域的，即6大區中心；另一類是面向專業的，即面向全國的專業所和調查中心。這種區域與專業成分單位的有機構成，從中國廣闊的地域、復雜的地質結構和中國國家體制出發，是適於履行中國地質調查局總體職責的。問題的關鍵是職責的劃分還不夠清晰，組成單位的發展方向還不夠明確，影響了中國地質調查局整體功能的發揮。

從中外、歷史的角度對比當前的地質工作，看待當前的地質隊伍格局和工作現狀，有助於我們更加清醒地認識當前國家公益性地質工作追求的目的和歷史使命。從整合現有力量，最大限度地發揮中國地質調查局的整體作用出發，中國地質調查局應與中國地質科學院整合，專業所適度合並，加強大區中心的力量和作用，有助於中國地質調查局整體能力的快速提高。

中國地質調查局司令部的提法似有不妥，實際上中國地質調查局作為國家公益性地質隊伍建設，也存在一個觀念的問題。建局初期，有一種觀點認為中國地質調查局不需要隊伍，只運用市場手段調控完成地質調查項目即可，這種觀點現在自然已被拋棄，但在觀念上還存在只重視現階段地質大調查項目，不重視國家公益性地質調查隊伍建設的問題。其實地質大調查項目只是國家公益性地質隊伍建設過程中，為國家服務過程中一個特定階段的一個手段而已。是國家公益性地質隊伍建設服從於現階段的地質大調查項目，還是現階段的地質大調查項目服從於長遠的國家公益性地質隊伍建設，是一個根本性的觀念問題，也是中國地質調查局作為國家公益性地質隊伍建設的戰略戰術問題，是當前利益和長遠發展的關系問題。這個問題解決不好，將直接影響中國地質事業的健康發展，將延緩為國家安全和均衡發展專業支撐的建設。而這個問題解決好了，目前國家公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作中存在的諸如地質調查科研的分割、地質工作的創新和高新技術的應用以及地學信息的有效社會服務等突出問題，都將得到解決。

因為地質調查科研的分割是中國特色，是中國地質組織體制的不合理使然。全世界沒有哪個地質調查機構會提出這樣的問題，比如，美國、澳大利亞等地質調查機構既是全方位地質調查信息的提供者，又是重要地學新思想的發源地。地質調查工作不是簡單的思想復制工作，是創造性的調查活動，目的是客觀地反映自然世界，並科學地認識和提出創新的解決方案。形式必須服從於內容，人為的限制必將束縛地質調查工作的創造力或活力。放寬地質視界，關注國家未來持續科學發展的問題，適應國家科技政策的轉換，應是國家公益性地質隊伍建設的必然選擇。

作者簡介

[1]李文淵，西安地質礦產研究所副所長，研究員。

[2]郭興華，西安地質礦產研究所辦公室主任，高級經濟師。

E. 如何加強基層災害信息員隊伍建設

一、信息員職責

信息員在區突發公共事件應急管理辦公室總值班室的指導下和所在單位的領導下開展工作，其職責是：

1、加強專業知識學習，不斷提高捕捉各類信息的能力；

2、深入基層及時捕捉各類信息，做好分析、篩選、撰寫信息工作；

3、熟練掌握信息上報的各種途徑和程序；

4、及時、准確、迅速地上報本地區發生的突發事件信息；

5、完成領導交辦的其他任務。

二、信息報告的內容

突發公共事件的各類信息是信息報告的主要內容。突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類。具體包括：水旱災害，台風、冰雹、高溫、雨雪等氣象災害，地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，森林火災和重大生物災害；民航、鐵路、公路、地鐵、水運等重大交通運輸事故，工礦企業、建設工程、公共場所及機關、企事業單位發生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網路、特種設備等安全事故，重大環境污染和生態破壞事故；突然發生的造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情(如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等)，群體性不明原因疾病，重大食物和職業中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件；重大刑事案件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件、經濟安全事件以及規模較大的群體性事件等各類信息。

三、信息報告的原則

信息報告要遵循有情必報、逐級上報、規范運作、安全保密原則。信息員捕捉到突發公共事件信息後，必須及時、准確、全面地向區突發公共事件應急管理辦公室總值班室報告，同時向所在單位領導報告。

四、信息報告的程序

①一般(Ⅳ級)突發公共事件信息報告的程序。一般突發公事件發生後，事發所在地的信息員得知後，應迅速核實信息向區突發公共事件應急管理辦公室總值班室報告；②較大(Ⅲ級)突發公共事件信息報告的程序。較大突發公共事件發生後，事發所在地信息員獲悉後，應立即向區突發公共事件應急管理辦公室總值班室報告，然後迅速去現場核實，再向總值班室續報核實情況；③重大(Ⅱ級)突發公共事件信息報告的程序。重大突發公共事發生後，無論是事發所在地的信息員還是非事發所在地的信息員獲悉信息後，都應立即在第一時間向區突發公共事件應急管理辦公室總值班室報告，然後迅速去現場核實，再向總值班室續報核實情況，並留守現場，隨時續報情況；④特別重大(Ⅰ級)突發公共事件信息報告的程序。特別重大突發公共事件發生後，無論是事發所在地的信息員還是非事發所在地的信息員獲悉信息後，都應立即在第一時間向區突發公共事件應急管理辦公室總值班室報告，迅速趕赴現場核實信息，再向總值班室續報核實情況，並留守現場，隨時續報情況，事後要以書面的形式詳細補報。

五、信息報告的要求

報告突發公共事件信息時，語言要簡明、准確；要素要齊全(時間、地點、信息來源、事件起因和性質、基本過程、已造成的後果、影響范圍、事件發展趨勢、先期處置情況、已採取的措施及下一步工作建議等)；通訊要暢通，突發公共事件信息上報後，信息員要保持與區突發公共事件應急管理辦公室總值班室的通訊聯絡，以便總值班室跟蹤了解核實情況。

F. 如何加強應急隊伍建設和提高現場處置能力

一、加強應急專家隊伍建設

要建立由自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全以及綜合管理等領域專家學者和實踐經驗豐富的行政管理人員組成的應急管理專家隊伍，充分發揮專家隊伍的參謀、智囊作用，提高應急決策的正確性與科學性；要讓應急管理專家全程參與突發事件預防和應對的決策咨詢，加大專家工作保障力度，加強突發事件預測預防預警預報，增強突發事件應急的技術支持能力，確保將人員傷亡和財產損失降到最低程度。

二、加強應急專業隊伍建設

要繼續按照「專兼結合、一專多能、一隊多用」的原則，建設一批關鍵時刻調得動、用得上、頂得住的高素質應急專業救援隊伍，加強防汛抗旱、森林草原消防、氣象與地質災害應急、地震應急、礦山與危險化學品應急、環境應急、道路搶通和運輸保障應急、海上和水上搜救應急、重大道路交通事故處置應急、市政公用事業保障應急、衛生與食品安全應急、重大動物疫情應急、特種設備救援應急、通信與電力保障應急等應急專業救援隊伍建設，有計劃、有組織、有重點地組織應急專業救援隊伍進行業務學習、教育培訓和應急演練，不斷提高應急救援能力。

三、加強基層應急隊伍建設

要加強基層應急隊伍建設，把應急救援隊伍建設覆蓋至街道、社區和鄉鎮、村，由街道辦事處、社區居民委員會和鄉鎮人民政府、村民委員會負責組織本地區的民兵、預備役人員、警務人員、醫務人員等組建街道、社區和鄉鎮、村級應急救援隊伍，充分發揮基層應急救援隊伍距離現場近、情況熟、反應快、行動快的優勢，開展先期應急處置，組織群眾自救互救，參與搶險救災、人員轉移安置和維護社會秩序，做好應急專業救援隊伍的保障工作，協助有關方面做好善後處置和物資發放，切實提高基層應急處置能力。

四、加強應急志願隊伍建設

要大力發展應急志願者隊伍，制定應急志願者隊伍管理辦法，充分發揮共青團、紅十字會、行業協會、民間組織的作用，加強應急志願者隊伍的招募選拔、組織管理、教育培訓和應急演練，完善應急志願者隊伍的物資裝備、工作經費、人身保險等保障措施，逐步建立政府支持、項目化管理、社會化運作的應急志願者服務機制，切實發揮志願者在應急的宣傳培訓、預防演練、輔助突發事件處置和恢復重建等方面的作用，不斷提高應急志願者隊伍的能力和水平。

五、加強應急信息隊伍建設

要建立應急信息員管理制度，明確應急信息員隊伍建設的要求和應急信息報送的程序與方式，提高應急信息的傳遞能力，確保信息報送渠道暢通、高效快捷，為突發事件的預防和處置贏得寶貴時間；要在政府工作部門、鄉鎮、社區、企業、學校和醫院等基層單位確定專兼職應急信息員，組織信息員進行集中學習培訓，逐步形成突發事件預防和處置信息快速傳遞網路，確保應急信息報送的質量和時效。

六、加強應急研究隊伍建設

要整合高等院校和研究機構中管理科學、工程科學、信息科學、生命科學、基礎自然科學、經濟學、社會學、心理學、法學、歷史學等領域的專家學者，充實到應急研究專家學者隊伍，針對應急管理中風險評估、監測監控、預測預警、決策指揮、救援處置、恢復重建等關鍵環節，應急管理的體制、機制及法制，應急管理的技術裝備保障等開展研究，加大應急研究的財政投入，進一步提高應急管理水平和處置能力。

G. 國務院關於加強地質災害防治工作的決定

國發〔2011〕20 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:

我國是世界上地質災害最嚴重、受威脅人口最多的國家之一，地質條件復雜，構造活動頻繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等災害隱患多、分布廣，且隱蔽性、突發性和破壞性強，防範難度大。特別是近年來受極端天氣、地震、工程建設等因素影響，地質災害多發頻發，給人民群眾生命財產造成嚴重損失。為進一步加強地質災害防治工作，特作如下決定。

一、指導思想、基本原則和工作目標

(一)指導思想。全面貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論和 「三個代表」重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，將「以人為本」的理念貫穿於地質災害防治工作各個環節，以保護人民群眾生命財產安全為根本，以建立健全地質災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系為核心，強化全社會地質災害防範意識和能力，科學規劃，突出重點，整體推進，全面提高我國地質災害防治水平。

(二)基本原則。堅持屬地管理、分級負責，明確地方政府的地質災害防治主體責任，做到政府組織領導、部門分工協作、全社會共同參與; 堅持預防為主、防治結合，科學運用監測預警、搬遷避讓和工程治理等多種手段，有效規避災害風險; 堅持專群結合、群測群防，充分發揮專業監測機構作用，緊緊依靠廣大基層群眾全面做好地質災害防治工作; 堅持誰引發、誰治理，對工程建設引發的地質災害隱患明確防災責任單位，切實落實防範治理責任; 堅持統籌規劃、綜合治理，在加強地質災害防治的同時，協調推進山洪等其他災害防治及生態環境治理工作。

(三)工作目標。「十二五」期間，完成地質災害重點防治區災害調查任務，全面查清地質災害隱患的基本情況; 基本完成三峽庫區、汶川和玉樹地震災區、地質災害高易發區重大地質災害隱患點的工程治理或搬遷避讓; 對其他隱患點，積極開展專群結合的監測預警，災情、險情得到及時監控和有效處置。到 2020 年，全面建成地質災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系和應急體系，基本消除特大型地質災害隱患點的威脅，使災害造成的人員傷亡和財產損失明顯減少。

二、全面開展隱患調查和動態巡查

(四)加強調查評價。以縣為單元在全國范圍全面開展山洪、地質災害調查評價工作，重點提高汶川、玉樹地震災區以及三峽庫區、西南山區、西北黃土區、東南沿海等地區的調查工作程度，加大對人口密集區、重要軍民設施周邊地質災害危險性的評價力度。調查評價結果要及時提交當地縣級以上人民政府，作為災害防治工作的基礎依據。

(五)強化重點勘查。對可能威脅城鎮、學校、醫院、集市和村莊、部隊營區等人口密集區域及飲用水源地，隱蔽性強、地質條件復雜的重大隱患點，要組織力量進行詳細勘查，查明災害成因、危害程度，掌握其發展變化規律，並逐點制定落實監測防治措施。

(六)開展動態巡查。地質災害易發區縣級人民政府要建立健全隱患排查制度，組織對本地區地質災害隱患點開展經常性巡迴檢查，對重點防治區域每年開展汛前排查、汛中檢查和汛後核查，及時消除災害隱患，並將排查結果及防災責任單位及時向社會公布。省、市兩級人民政府和相關部門要加強對縣級人民政府隱患排查工作的督促指導，對基層難以確定的隱患，要及時組織專業部門進行現場核查確認。

三、加強監測預報預警

(七)完善監測預報網路。各地區要加快構建國土、氣象、水利等部門聯合的監測預警信息共享平台，建立預報會商和預警聯動機制。對城鎮、鄉村、學校、醫院及其他企事業單位等人口密集區上游易發生滑坡、山洪、泥石流的高山峽谷地帶，要加密部署氣象、水文、地質災害等專業監測設備，加強監測預報，確保及時發現險情、及時發出預警。

(八)加強預警信息發布手段建設。進一步完善國家突發公共事件預警信息發布系統，建立國家應急廣播體系，充分利用廣播、電視、互聯網、手機簡訊、電話、宣傳車和電子顯示屏等各種媒體和手段，及時發布地質災害預警信息。重點加強農村山區等偏遠地區緊急預警信息發布手段建設，並因地制宜地利用有線廣播、高音喇叭、鳴鑼吹哨、逐戶通知等方式，將災害預警信息及時傳遞給受威脅群眾。

(九)提高群測群防水平。地質災害易發區的縣、鄉兩級人民政府要加強群測群防的組織領導，健全以村幹部和骨幹群眾為主體的群測群防隊伍。引導、鼓勵基層社區、村組成立地質災害聯防聯控互助組織。對群測群防員給予適當經費補貼，並配備簡便實用的監測預警設備。組織相關部門和專業技術人員加強對群測群防員等的防災知識技能培訓，不斷增強其識災報災、監測預警和臨災避險應急能力。

四、有效規避災害風險

(十)嚴格地質災害危險性評估。在地質災害易發區內進行工程建設，要嚴格按規定開展地質災害危險性評估，嚴防人為活動誘發地質災害。強化資源開發中的生態保護與監管，開展易災地區生態環境監測評估。各地區、各有關部門編制城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、基礎設施專項規劃時，要加強對規劃區地質災害危險性評估，合理確定項目選址、布局，切實避開危險區域。

(十一)快速有序組織臨災避險。對出現災害前兆、可能造成人員傷亡和重大財產損失的區域和地段，縣級人民政府要及時劃定地質災害危險區，向社會公告並設立明顯的警示標志; 要組織制定防災避險方案，明確防災責任人、預警信號、疏散路線及臨時安置場所等。遇台風、強降雨等惡劣天氣及地震災害發生時，要組織力量嚴密監測隱患發展變化，緊急情況下，當地人民政府、基層群測群防組織要迅速啟動防災避險方案，及時有序組織群眾安全轉移，並在原址設立警示標志，避免人員進入造成傷亡。在安排臨時轉移群眾返回原址居住前，要對災害隱患進行安全評估，落實監測預警等防範措施。

(十二)加快實施搬遷避讓。地方各級人民政府要把地質災害防治與扶貧開發、生態移民、新農村建設、小城鎮建設、土地整治等有機結合起來，統籌安排資金，有計劃、有步驟地加快地質災害危險區內群眾搬遷避讓，優先搬遷危害程度高、治理難度大的地質災害隱患點周邊群眾。要加強對搬遷安置點的選址評估，確保新址不受地質災害威脅，並為搬遷群眾提供長遠生產、生活條件。

五、綜合採取防治措施

(十三)科學開展工程治理。對一時難以實施搬遷避讓的地質災害隱患點，各地區要加快開展工程治理，充分發揮專家和專業隊伍作用，科學設計，精心施工，保證工程質量，提高資金使用效率。各級國土資源、發展改革、財政等相關部門，要加強對工程治理項目的支持和指導監督。

(十四)加快地震災區、三峽庫區地質災害防治。針對汶川、玉樹等地震對災區地質環境造成的嚴重破壞，在全面開展地震影響區地質災害詳細調查評價的基礎上，抓緊編制實施地質災害防治專項規劃，對重大隱患點進行嚴密監測，及時採取搬遷避讓、工程治理等防治措施，防止造成重大人員傷亡和財產損失。組織實施好三峽庫區地質災害防治工作，妥善解決二、三期地質災害防治遺留問題，重點加強對水位漲落引發的滑坡、崩塌監測預警和應急處置。

(十五)加強重要設施周邊地質災害防治。對交通干線、水利樞紐、輸供電輸油 (氣)設施等重要設施及軍事設施周邊重大地質災害隱患，有關部門和企業要及時採取防治措施，確保安全。經評估論證需採取地質災害防治措施的工程項目，建設單位必須在主體工程建設的同時，實施地質災害防護工程。各施工企業要加強對工地周邊地質災害隱患的監測預警，制定防災預案，切實保證在建工程和施工人員安全。

(十六)積極開展綜合治理。各地區要組織國土資源、發展改革、財政、環境保護、水利、農業、安全監管、林業、氣象等相關部門，統籌各方資源抓好地質災害防治、礦山地質環境治理恢復、水土保持、山洪災害防治、中小河流治理和病險水庫除險加固、尾礦庫隱患治理、易災地區生態環境治理等各項工作，切實提高地質災害綜合治理水平。要編制實施相關規劃，合理安排非工程措施和工程措施，適當提高山區城鎮、鄉村的地質災害設防標准。

(十七)建立健全地面沉降、塌陷及地裂縫防控機制。建立相關部門、地方政府地面沉降防控共同責任制，完善重點地區地面沉降監測網路，實行地面沉降與地下水開采聯防聯控，重點加強對長江三角洲、華北地區和汾渭地區地下水開采管理，合理實施地下水禁采、限采措施和人工回灌等工程，建立地面沉降防治示範區，遏制地面沉降、地裂縫進一步加劇。在深入調查的基礎上，劃定地面塌陷易發區、危險區，強化防護措施。制定地下工程活動和地下空間管理辦法，嚴格審批程序，防止礦產開采、地下水抽采和其他地下工程建設以及地下空間使用不當等引發地面沉降、塌陷及地裂縫等災害。

六、加強應急救援工作

(十八)提高地質災害應急能力。地方各級人民政府要結合地質災害防治工作實際，加強應急救援體系建設，加快組建專群結合的應急救援隊伍，配備必要的交通、通信和專業設備，形成高效的應急工作機制。進一步修訂完善突發地質災害應急預案，制定嚴密、科學的應急工作流程。建設完善應急避難場所，加強必要的生活物資和醫療用品儲備，定期組織應急預案演練，提高有關各方協調聯動和應急處置能力。

(十九)強化基層地質災害防範。地質災害易發區要充分發揮基層群眾熟悉情況的優勢，大力支持和推進鄉、村地質災害監測、巡查、預警、轉移避險等應急能力建設。在地質災害重點防範期內，鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織要加強對地質災害隱患的巡迴檢查，對威脅學校、醫院、村莊、集市、企事業單位等人員密集場所的重大隱患點，要安排專人盯守巡查，並於每年汛期前至少組織一次應急避險演練。

(二十)做好突發地質災害的搶險救援。地方各級人民政府要切實做好突發地質災害的搶險救援工作，加強綜合協調，快速高效做好人員搜救、災情調查、險情分析、次生災害防範等應急處置工作。要妥善安排受災群眾生活、醫療和心理救助，全力維護災區社會穩定。

七、健全保障機制

(二十一)完善和落實法規標准。全面落實 《地質災害防治條例》，地質災害易發區要抓緊制定完善地方性配套法規規章，健全地質災害防治法制體系。抓緊修訂地質災害調查評價、危險性評估與風險區劃、監測預警和應急處置的規范標准，完善地質災害治理工程勘查、設計、施工、監理、危險性評估等技術要求和規程。

(二十二)加強地質災害防治隊伍建設。地質災害易發區省、市、縣級人民政府要建立健全與本地區地質災害防治需要相適應的專業監測、應急管理和技術保障隊伍，加大資源整合和經費保障力度，確保各項工作正常開展。支持高等院校、科研院所加大地質災害防治專業技術人才培養力度，對長期在基層一線從事地質災害調查、監測等防治工作的專業技術人員，在職務、職稱等方面給予政策傾斜。

(二十三)加大資金投入和管理。國家設立的特大型地質災害防治專項資金，用於開展全國地質災害調查評價，實施重大隱患點的監測預警、勘查、搬遷避讓、工程治理和應急處置，支持群測群防體系建設、科普宣教和培訓工作。地方各級人民政府要將地質災害防治費用和群測群防員補助資金納入財政保障范圍，根據本地實際，增加安排用於地質災害防治工作的財政投入。同時，要嚴格資金管理，確保地質災害防治資金專款專用。各地區要探索制定優惠政策，鼓勵、吸引社會資金投入地質災害防治工作。

(二十四)積極推進科技創新。國家和地方相關科技計劃 (基金、專項)等要加大對地質災害防治領域科學研究和技術創新的支持力度，加強對復雜山體成災機理、災害風險分析、災害監測與治理技術、地震對地質災害影響評價等方面的研究。積極採用地理信息、全球定位、衛星通信、遙感遙測等先進技術手段，探索運用物聯網等前沿技術，提升地質災害調查評價、監測預警的精度和效率。鼓勵地質災害預警和應急指揮、救援關鍵技術裝備的研製，推廣應用生命探測、大型挖掘起重破障、物探鑽探及大功率水泵等先進適用裝備，提高搶險救援和應急處置能力。加強國際交流與合作，學習借鑒國外先進的地質災害防治理論和技術方法。

(二十五)深入開展科普宣傳和培訓教育。各地區、各有關部門要廣泛開展地質災害識災防災、災情報告、避險自救等知識的宣傳普及，增強全社會預防地質災害的意識和自我保護能力。地質災害易發區要定期組織機關幹部、基層組織負責人和骨幹群眾參加地質災害防治知識培訓，加強對中小學學生地質災害防治知識的教育和技能演練; 市、縣、鄉級政府負責人要全面掌握本地區地質災害情況，切實增強災害防治及搶險救援指揮能力。

八、加強組織領導和協調

(二十六)切實加強組織領導。地方各級人民政府要把地質災害防治工作列入重要議事日程，納入政府績效考核，考核結果作為領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容。要加強對地質災害防治工作的領導，地方政府主要負責人對本地區地質災害防治工作負總責，建立完善逐級負責制，確保防治責任和措施層層落到實處。地質災害易發區要把地質災害防治作為市、縣、鄉級政府分管領導及主管部門負責人任職等談話的重要內容，督促檢查防災責任落實情況。對在地質災害防範和處置中玩忽職守，致使工作不到位，造成重大人員傷亡和財產損失的，要依法依規嚴肅追究行政領導和相關責任人的責任。

(二十七)加強溝通協調。各有關部門要各負其責、密切配合，加強與人民解放軍、武警部隊的溝通聯絡和信息共享，共同做好地質災害防治工作。國土資源部門要加強對地質災害防治工作的組織協調和指導監督; 發展改革、教育、工業和信息化、民政、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、衛生、安全監管、電力監管、旅遊等部門要按照職責分工，做好相關領域地質災害防治工作的組織實施。

(二十八)構建全社會共同參與的地質災害防治工作格局。廣泛發動社會各方面力量積極參與地質災害防治工作，緊緊依靠人民解放軍、武警部隊、民兵預備役、公安消防隊伍等搶險救援骨幹力量，切實發揮工會、共青團、婦聯等人民團體在動員群眾、宣傳教育等方面的作用，鼓勵公民、法人和其他社會組織共同關心、支持地質災害防治事業。對在地質災害防治工作中成績顯著的單位和個人，各級人民政府要給予表揚獎勵。

國務院

二〇一一年六月十三日

H. 我國地質災害營救現狀怎麼樣

我國是地質災害多發和頻發的國家,黨中央、國務院特別重視地質災害的營救工作。經過20多年的努力,特別是經過國內外多次重大地質災害營救工作,我國地質災害的應急救援工作取得了顯著進步,逐步形成了一套符合中國國情、適應中國地質災害特點的規章、規范和根本制度,建立了從中央到地方的地質災害防治和應急救援行政管理體系和地質災害調查、評價、設計、施工和監理專業隊伍體系。通過體系的運轉,不僅成功規避了許多特大型地質災害,避免或減輕了大量人員傷亡和財產損失,同時也積累了針對不同類型地質災害開展營救工作的寶貴經驗。總體上看,我國地質災害營救工作深得國際好評,營救工作水平在國際上處於領先地位。
一、營救政策法規
1988年,國務院首次賦予地質礦產部地質環境管理職責,我國地質災害防治工作開始起步;1998年和2008年,國務院進一步明確了國土資源部關於地質災害防治和地質環境保護的職責,地質災害防治工作不斷得到加強。我國從20世紀90年代初實行了地質災害勘查、設計、監理和施工資質准入制度,1999年開始推行建設用地地質災害危險性評估制度。自1999年以來,我國先後出台並實施了以下主要有關地質災害防治和營救的法規或條例。
1999年:國土資源部出台《地質災害防治管理辦法》。
2004年:國務院頒布並實施了《地質災害防治條例》。
2007年:國家出台了《中華人民共和國突發事件應對法》。
此外,還先後出台了一系列與地質災害相關的法律、法規。
《基本建設項目環境保護管理辦法》,國家計委、國家經委、國家建委和國務院環境領導小組聯合發布(1981)。
《水土保持工作條例》,國務院發布(1982)。1991年全國人民代表大會常務委員會發布《中華人民共和國水土保持法》後,《水土保持工作條例》同時廢止。
《中華人民共和國環境保護法》,全國人民代表大會常務委員會發布(1989)。
《中華人民共和國礦產資源法》,全國人民代表大會常務委員會發布(1986)。
《中華人民共和國土地管理法》,國務院發布(1991)。
《中華人民共和國森林法》,全國人民代表大會常務委員會發布(1984),1998年修改。
《中華人民共和國草原法》,全國人民代表大會常務委員會發布(1985),2002年修改。
《中華人民共和國水法》,全國人民代表大會常務委員會發布(2002)。
《中華人民共和國防震減災法》,全國人民代表大會常務委員會發布(1997),2008年修改。
《河道管理條例》,國務院發布(1988),等等。
根據以上有關法規和條例,2006年,國務院專門制定和發布了《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家突發地質災害應急預案》。在國家法規和相關預案框架基礎上,2009年,國土資源部出台了《國土資源部突發地質災害應急響應工作方案》,部分省(自治區、直轄市)、市(地、州)、縣(市、區)編制了相應的地質災害應急預案和應急響應工作方案。由此可以看出,我國應對地質災害的應急預案和應急響應工作方案建設比較齊全和完善,地質災害防治和應急救援走向法制化軌道,在我國地質災害營救工作中發揮了重要作用。
二、營救指揮系統
《國家突發地質災害應急預案》組織體系和職責規定,國務院國土資源行政主管部門負責全國地質災害應急防治工作的組織、協調、指導和監督。出現超出事發地省級人民政府處置能力,需要由國務院負責處置的特大型地質災害時,根據國務院國土資源行政主管部門的建議,國務院可以成立臨時性的地質災害應急防治總指揮部,負責特大型地質災害應急防治工作的指揮和部署。省級人民政府可以參照國務院地質災害應急防治總指揮部的組成和職責,結合本地實際情況成立相應的地質災害應急防治指揮部。發生地質災害或者出現地質災害險情時,相關市、縣人民政府可以根據地質災害搶險救災的需要,成立地質災害搶險救災指揮機構。按照要求,各級政府應建立健全應急救援組織機構,尤其是領導機構。
三、應急救援隊伍
《國家突發地質災害應急預案》和國務院、國土資源部要求加強地質災害專業應急防治與救災隊伍建設,確保災害發生後應急防治與救災力量及時到位。目前應急救援隊伍包括專業應急防治與救災隊伍、武警部隊、鄉鎮(村莊、社區)應急救援志願者組織等。
(一)應急救援主體
廣大人民群眾是地質災害營救隊伍的主體。根據從1999年以來的地質災害調查結果,全國共有地質災害隱患點24萬多處。目前,最有效的方法還是群測群防,就是廣大基層幹部群眾通過接受培訓,有組織地參與地質災害隱患點的監測和預防,及時捕捉地質災害前兆、災體變形、活動信息,迅速發現險情,及時預警,迅速組織疏散、轉移,減少人員傷亡和經濟損失的一種防災減災手段。目前,我國已逐步建立了適合中國國情的地質災害群測群防體系。
從2009年開始,國土資源部為了進一步提高基層地質災害防治能力和水平,特別是規范群測群防體系建設,專門下發了有關通知。一是開展以縣(區、市)為對象的群測群防的「十有縣(有組織、有規劃、有經費、有預案、有制度、有宣傳、有預報、有監測、有手段、有警示)」建設(國土資發[2009]46號),首批已有321個「十有縣」達標(國土資發[2009]174號),2011年1月14日,國土資源部地質環境司又公示了第二批527個縣(市、區)名單。二是開展基層國土所地質災害「五到位」建設。就是對轄區內居民建房,地質災害隱患簡要評估到位;對地質災害隱患點群測群防員聯繫到位;對地質災害隱患點組織巡查到位;對地質災害防治宣傳材料發送到位;發生地質災害災情險情預案和人員到位。總結來講就是要做到評估、巡查、宣傳、預案和人員到位。三是建設地質災害防治「五條線」。即行政管理、事業支持、應急處置、專家咨詢、中介服務五條線。第一,努力改變國土資源系統地質災害管理力量上下「倒三角形」結構的現狀,督促市、縣兩級增加人員配備,加強行政管理一條線。第二,在已有的部分省(自治區、直轄市)、市(地、州)、縣(市、區)地質環境監測站基礎上,推進各級地質環境監測站的全面建設,建實事業支持一條線。第三,完善部級應急中心組織建設和支撐機構建設,細化應急響應工作各項規章制度,推動省級應急中心建設,建立應急處置一條線。第四,建立部級和省級地質災害防治應急專家隊伍,鼓勵市、縣組建地質災害防治應急專家隊伍,建成專家咨詢一條線。第五,成立地質災害防治協會,加強對地質災害防治危險性評估、勘查、設計、監理和施工各項資質的監督管理,努力提高地質災害防治的工程質量,建設中介服務一條線。
(二)專業救援隊伍
全國各省、自治區、直轄市,為全面提升綜合應急救援能力,根據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國消防法》、《國務院辦公廳關於加強基層應急隊伍建設的意見》等精神,成立省級綜合應急救援總隊。2010年6月9日,國務院下發《關於進一步加強防震減災工作的意見》,提出了「加強以公安消防隊伍及其他優勢專業應急救援隊伍為依託的綜合應急救援隊伍建設」的要求。公安部要求東部各省2010年底前建成應急救援總隊,加快和促成各省依託公安消防部隊建設綜合應急救援隊伍。截至2010年12月,全國已有31個省、自治區、直轄市掛牌綜合應急救援總隊。綜合應急救援隊伍的總(支、大)隊長、政治委員一般由公安消防總(支、大)隊主官擔任,第一政委一般由各級人民政府分管應急工作的領導擔任。綜合應急救援隊伍是政府組織開展應急救援工作的骨幹力量,接受政府的統一領導,服從政府應急管理機構的管理和調度。各地人民政府應賦予綜合應急救援隊伍最高指揮官在應急救援現場的臨機處置權,調動各專業隊伍和社會資源,最大限度地搶救生命,排除險情。綜合應急救援隊伍建設保障經費納入各級財政預算。
各省(自治區、直轄市)應急救援支隊、大隊建設也在穩步推進,截至2010年7月,153個地級政府掛牌成立了應急救援支隊,821個縣級政府掛牌成立了應急救援大隊。各省(自治區、直轄市)一般計劃通過3年時間健全市、縣兩級救援隊伍。
新組建的省(自治區、直轄市)應急救援總隊是以承擔全省(自治區、直轄市)范圍內重大、特別重大自然災害、事故災難、公共衛生安全和社會安全等突發事件的應急救援為任務,建立「統一指揮、職責明確」的救援體系。
(三)應急救援專家
國土資源部為了充分發揮地質災害應急專家在突發地質災害事件處置和應急管理咨詢工作中的作用,規范地質災害應急專家的遴選和管理,提高地質災害應急響應能力,進一步增補了地質災害防治應急專家,加強地質災害應急力量,制定了《國土資源部地質災害應急專家管理暫行辦法》,在全國范圍內,遴選並報請國土資源部確定了36名地質災害應急防治專家。
此外,依照群測群防體系應建立部級和省級地質災害防治應急專家隊伍,鼓勵市、縣組建地質災害防治應急專家隊伍,建成專家咨詢一條線。目前,省級單位正在組建過程中。
(四)其他救援隊伍
2001年以來,我國在27個省(自治區、直轄市)陸續建立了32支地震專業救援隊,約5000人,在中國地震局的直接領導下,形成了我國的救援教官隊伍。國家安全生產應急指揮中心、礦山與危化救援隊等幾個國家級救援隊和一批地震救援培訓基地也相繼建設並落成。
(五)應急救援技術
2009年8月13日,作為國土資源部突發地質災害應急響應技術支撐單位的中國地質環境監測院地質災害應急辦公室成立,這標志著全國地質災害應急防治工作機構建設取得了實質性進展。
加強地質災害監測、預報、預警信息系統建設,充分利用現代通信手段,把有線電話、衛星電話、移動手機、無線電台及互聯網等有機地結合起來,建立覆蓋全國的地質災害應急防治信息網,並實現各部門間的信息共享。
2009年,我國加強了地質災害應急信息平台建設,完善地質災害應急網路、地質災害信息系統和遠程視頻會商系統。配置了單兵作業、單兵防護、專業探測、信息通信和室內作業5類應急裝備和應急設備54台(套),包括衛星應急通信系統、視頻會議系統、穩壓電源系統、海事衛星電話、對講機、發電機、超短波電台、手持GPS等。
2009年10月30日,在國土資源部應急衛星通信專網平台下建設的四川省巴中市南江縣突發地質災害遠程應急會商系統,通過衛星傳輸,實現了南江中心站、應急車載站、人工便攜站和縣、省、國家3級的互聯互通及與災害現場的四方視頻會商,專家們足不出戶,就可以進行會商和提出處理意見與建議。南江縣是第一個實現與國家級突發地質災害遠程應急會商系統互聯互動的縣。
不久前,由中國地質環境監測院聯合湖北省地質環境總站,在黃石市板岩山地質災害現場進行了地質災害應急技術演練。在這次演練中,無人駕駛飛機、飛艇、三維激光掃描儀作為宏觀和定量監測裝備,在整個演練過程中發揮了高新技術性能,獲得了危岩體周邊12千米,解析度15厘米的高質量航拍影像和地面三維掃描成果。同時,無人駕駛飛機、飛艇更是實現了在遠場起飛,轉場至地質災害點上空作業並安全返航的預定目標。地質災害遠程應急會商系統實現了多點互聯互通及與災害現場的多方視頻會商。這也是我國首次採用無人駕駛小飛機、飛艇、三維激光掃描儀、多人工便攜站等綜合技術與多部門合作,通過地質災害應急遠程傳輸系統開展的地質災害特大險情會商技術演練。
(六)應急救援後勤
應急救援後勤是有效開展地質災害營救工作的重要保障和支撐。財政部、國土資源部2009年出台了《特大型地質災害防治專項資金管理暫行辦法》,明確了地質災害營救工作有關的資金管理辦法。目前,全國共設立了10個中央級救災物資儲備倉庫,一些省(自治區、直轄市)、市(地、州)、縣(市、區)也建立了地方救災物資儲備倉庫(用於地震)。

I. 地質災害防治工作現狀及存在的主要問題

存在的主要問題。一是部分幹部群眾科學防災意識薄弱，存在僥幸心理；二是地質災害防治經費嚴重不足，部分地區地質災害危險點和隱患點勘查治理與搬遷避讓工作進展緩慢；三是地質災害應急處置交通工具和防治技術等無法滿足汛期地質災害防治工作的需要；四是地質災害防治工作機構還不夠健全，管理人員嚴重不足，技術力量薄弱等。
一是繼續加強領導，落實防災責任。充分認識做好當前地質災害防治工作的重要性和緊迫性，切實加強領導，將地質災害隱患點的監測預報預警責任分解到村、到戶、到人。二是加強排查，消除災害隱患。重點抓好丘陵山區和重大工程地質災害危險點、隱患點的全面排查，及早發現和解決問題，消除隱患，落實監測預報預警措施和避險場所。會同氣象、水文等有關部門，進一步做好地質災害氣象預警預報工作，擴大預報信息發布的覆蓋面，增強時效性，確保及時將預警預報信息發送到相關管理人員。出現暴雨、特大暴雨的地區，要對滑坡、崩塌、泥石流地質災害隱患點加密監測頻率。三是加強值班，確保信息暢通。嚴格遵守汛期值班、災情速報和專報制度，保證汛期24小時輪流值班，確保災情險情信息及時、准確。四是加強保障，提高反應能力。切實加強地質災害應急管理機構和隊伍建設，確保地質災害應急人員、車輛、經費和相關設備的到位。充分發揮地勘單位的技術優勢，做好地質災害應急處置的各項工作，隨時參與地質災害應急搶險和應急調查等工作。五是加強監督，減少人為災害。加強對各類工程建設項目引發地質災害活動的監督管理，嚴格執行地質災害危險性評估和地質災害防治工程「三同時」制度，防止開采礦產資源和地下水資源引發地質災害，減少人為因素引發的地質災害。六是加強宣傳，增強防災意識。充分發揮廣播、電視、互聯網、報刊、手機簡訊的作用，進一步做好丘陵山區受地質災害威脅群眾的宣傳教育工作，提高群測群防水平和科學防災救災能力。