地質災害防治新模式

Ⅰ 礦區地質災害防治與環境保護對策

山東省礦產資源豐富，在開采過程中反映出來的地質災害也具多樣性、復雜性。比如說，即使同類礦產，由於成礦條件和礦區地質、水文地質條件的差異，以及礦山開采階段的不同，產生的礦區地質災害類型、危害程度等也各具側重性。我們進行礦區地質災害類型、分布發育規律及危害程度調查研究，歸根結底還是為了預防和減輕災害帶來的破壞和損失，更好地保護礦區地質環境，這也是進行礦區地質災害防災減災對策研究工作的主要目的。目前，礦區地質災害防災減災對策，在省內、國內乃至國際上尚處於研究、摸索階段，本次礦區地質災害防災減災對策研究主要依據各主要礦山實踐經驗和野外實地調查資料，具有一定的科學性和可操作性。

一、礦區地質災害防治對策

(一)采空塌陷防治對策

采空塌陷是礦區地質災害中發生規模及危害最大、影響最廣的主要地質災害。因此，前人在其防治對策方面也頗有研究。

1.探索科學的采礦方式

(1)充填法采礦

預防采空塌陷最為有效的方法是充填法采礦。中國礦業大學研製的高水速凝充填材料，具有充填速度快、強度高且較穩定等特徵，充填液只需20分鍾便連砂帶水一起固化成高結晶水充填體，其強度1d可達3MPa，3d可達4～5MPa，最終可達5MPa以上。該充填材料不需脫、排水且有一定膨脹性，充盈系數優於混凝土，在招遠金礦進行充填試驗效果良好。

充填法采礦防止采空塌陷，在目前開採的鐵、金礦山中具有較強的可操作性，因為這類礦山礦體多呈脈狀或條帶狀發育，相應采空區也呈條帶狀，便於充填，所需充填材料相對較少，經濟上不需投入太大而且效果明顯。充填法開采鐵、金礦目前在全省已進行了全面推廣和應用，其中萊蕪鐵礦區及招遠金礦區基本上都採取了此種采礦方式。而煤礦等沉積型礦產開采采空區范圍廣，如果實行充填，花費巨大且效果不明顯，從煤礦開采經濟效益上分析也不合算，因此，目前煤礦開采以頂板陷落法為主。

(2)「自下往上」異向開采

煤礦開采一般是從上層煤起自上而下采，這樣對煤礦建設來說，具有見效及投資回收快等優勢，但對於采空塌陷來說，是愈采愈烈，許多塌陷區是反復塌了再塌，同時淺部采空塌陷也構成對深部采礦的威脅，比如，在汛期，大氣降水直接通過塌陷坑進入巷道，增加礦坑排水量乃至造成淹井事故的發生等等。

湘潭礦業學院與煤炭部門立項研究煤礦開采方式，提出具有多層煤的煤田，採用由深部至淺部開採的方式，可有效地減輕采空塌陷危害。目前，這一研究已通過國家正式鑒定，如果這種開采方式可行的話，在魯西南及黃河北遠景煤田區開采應該參考、借鑒。

2.加強科學研究，提高採煤技術水平

目前，世界上有些國家井下採煤矸石不出井，用來充填井下采空區，既可以減輕采空塌陷又可避免排矸對地質環境的影響，如此可謂一舉兩得。而省內煤礦的採煤方式與我國大多數煤礦一樣，使得利用煤矸石充填井下采空區變得復雜化且費用較高，這在新汶礦務局張庄煤礦及國內其他煤礦都已得到證明。這就是，目前技術水平條件下，欲使矸石不排向地表直接充填采空區是不現實的，因此，需加強科學研究，努力改進採煤技術，趕上國際先進水平。目前，煤礦開采為減輕采空塌陷危害，根據各礦實際條件，採用的主要技術措施有:

1)同一煤層多工作面協調開采，減少地表不均勻下沉，減少傾斜和水平變形對民房的影響;

2)分煤層交錯布置工作面，可減少不均勻下沉和靜態變形值，使部分變形得以抵消。不同煤層開采邊界交錯布置，錯距控制在40～80m;

3)積極推廣沿空送巷、沿空留巷等採煤新工藝、新方法，實行無煤柱開采，以使地表均勻下沉;

4)積極開展新技術、新方法的研究。如華豐礦通過注漿減沉，取得較好的效果;汶南礦在采13層、15層煤時，採用矸石充填老空區，既減少了礦井排矸量，又減緩了頂板下沉，減輕了采動對地表的影響。

3.治理對策

堅持以防為主，防治結合的原則，做到預防為先。

(1)防範

1)實行預報制度，對可能出現的地面塌陷地區(重點為地下采空區)進行預測預報工作，從發生時間、發生地點到成災范圍和影響強度進行長、中、短期全方位預測預報。

2)加強地質環境監測，建立群測群防監測系統。

3)禁止年產3萬t以下的小型煤礦繼續開采。這類小煤礦因無力負擔巨額抽水費用，通常開採煤層較淺，極易形成采空塌陷。

4)嚴密監測地下水動態。在采空區，今後誘發地面塌陷的因素除繼續疊加開采外，就是地下水位變動對其產生的影響，因此，一切引起地下水位變化的人類工程活動，都要經過嚴格的論證和控制方可實施。

5)采空區內進行工程建設必須進行地質災害危險性評估。

(2)治理

1)界定地質災害的責任，實行「誰引發，誰治理」的原則，由造成地質災害的責任人或單位提供治理經費，制定或委託制定地質災害治理方案，承擔或委託承擔地質災害治理工程。

2)采空區回填，推廣中國礦業大學研製的高水速凝材料，該充填液只需20分鍾便可使砂水凝結成高結晶水充填體，最終強度可達5MPa以上。

4.減災措施

在山東省各類礦山中，煤礦開采產生的采空塌陷規模大、危害程度高，因此采空塌陷減災措施主要針對煤礦而言，其他礦種可參照。

山東省煤炭資源多分布於人口多、村莊建築物稠密的廣大農村地區，壓煤量大。目前，煤炭部門為減少採空塌陷危害，采礦前實行一次性徵地。這些地區，往往在采空後半年至一年內發生采空塌陷，使大量耕地減產或絕產。

為減輕采空塌陷危害，除了進行村莊搬遷、重點交通和水利設施布置禁采區或留設防護煤柱以保護人民生命財產和國家重點建築物不受損害外，更重要的是對於塌陷地區進行治理和綜合利用。根據實際情況，塌陷區內大部分土地可以復墾還田，少部分地區塌陷程度嚴重，常年積水或地形起伏過大，不能復墾，建議發展水產養殖業，亦可以修建公園，既美化環境又改善人們的精神生活。

山東省治理和綜合利用塌陷區做得較好的是肥城市。肥城市狠抓采空塌陷地的開發復墾，目前已累計開發復墾塌陷地2萬余畝，其中建成魚塘6000餘畝，復墾土地14000餘畝，創經濟效益5億元。肥城市現有采空塌陷地6.5萬畝，並仍以每年2000畝的速度遞增，開發復墾塌陷勢在必行，為此，該市規定:凡復墾塌陷地進行糧食生產的，3年內不交合同定購任務;從事林果業、養殖業生產的，從有收益之年起，3年內免徵農林特產稅，並適當延長承包期，種植業延長到20年，養殖業延長到30年。對4000多萬元塌陷地開發資金的使用，該市實行以獎代補、規模治理的重點扶持辦法，對常年較深的積水區，實行挖塘養魚、淤泥造地、種養結合、立體開發;對塌陷變形地，削高填窪、劃方整平，恢復耕種。該市湖屯鎮西湖西村在復墾的500畝塌陷地上搞特色種植，畝收達千元以上，石橫鎮馬坊村利用塌陷地養甲魚，每畝收益超過10萬多元。可觀的經濟效益，進一步激發了廣大群眾投資的積極性，全市每年都有幾十萬人投身塌陷地開發之中。

由此看來，采空塌陷區的綜合治理工作，應當在當地政府的高度重視和大力支持下，根據塌陷程度、周圍環境進行統一規劃，力爭使之具有新的地面生態環境，形成新的經濟增長點。

值得可喜的是，全社會正在逐步重視地面塌陷的治理工作。據悉，經國務院開發辦批准國家級采空塌陷地綜合治理示範區目前在山東省棗庄市設立。示範區第一期治理工程為期3年，總投資達2400萬元。有關部門將對采礦塌陷地有計劃地進行綜合治理，使其發揮更好的經濟效益和社會效益，以促進全市耕地總量的動態平衡。

(二)崩、滑、流(渣石流)重力地質災害防治對策

1.避讓

避讓是減災防災最有效最可行的方案之一，在渣堆重力危害即將發生或短期來不及治理的渣堆可採取避讓措施。

2.削坡

渣堆坡度大多大於40°，未達到平衡狀態，可採用削坡減重的方法減小其坡角。

3.擋土牆

擋土牆是對不宜削坡的較大型渣堆進行的一種工程治理方法。採用擋土牆可以有效地防止渣堆坍塌，保護渣堆下建築物的安全。

4.綠化護坡

對難以治理的渣堆，可進行植樹、種草等綠化措施。植被是斜坡穩定的重要因素，植被對渣堆提供一個保護層，緩沖了雨水對渣堆的沖擊。

5.綜合利用

可利用渣堆進行鋪路、制磚、回填采空區等。矸石堆主要用於以下方面:①公路建設及做磚、水泥等建材行業的輔助材料;②進行重選硫精礦及硫鐵礦;③作為輔助原料進行低熱發電。

(三)地面沉降及散落油污染治理對策

加強地面變形和地面沉降監測和研究，建立預測預報系統，採取減少開采量、回灌注水措施，減少地面沉降量。

對散落油污染防治的重點是防止油氣開發區跑、冒、滴、漏現象。

二、礦區生態環境保護與恢復

21世紀是山東省全面推進信息化、工業化、城市化和國際化進程，加速社會主義現代化建設，建設經濟文化強省的重要時期。礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦業是經濟與社會發展的基礎產業。為貫徹中央人口、資源、環境基本國策和「有序有償、供需平衡、結構優化、集約高效」的總方針，實施可持續發展戰略，加強對全省礦產資源勘查、開發利用宏觀調控，促進資源利用方式與管理方式的根本轉變，推動礦業開發的經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益協調發展。依據《山東省礦產資源總體規劃》保護和合理開發利用礦產資源，提高可持續發展的保障能力，促進礦產資源開發利用與生態建設和環境保護協調發展。

(一)調整礦山規模結構

保持礦山開采與礦床儲量規模相適應，優化資源配置，杜絕資源分割與重復建設，實現規模經營。礦山最低開采規模，按礦種及按大、中、小型礦區(床)分別限定，作為新建礦山准入條件之一。對不符合最低開采規模要求的小型礦山企業，加快改組、改制和資產重組，形成規模經營。對不符合生產條件、生產能力過小、破壞浪費礦產資源、污染破壞礦山生態環境的礦山依法予以關閉。

(二)優化采、選、冶結構

按照山東省抓大扶優和促進結構調整的要求，加大采、選、冶結構調整力度，改變過去盲目建設選礦廠、冶煉廠，采、選、冶失衡，經濟效益低下的局面。實現合理采、集中選、定點煉，資源相對集中開發，采、選、冶基本合理配套的開發建設模式。以改造提升傳統產業的關鍵技術為中心，加大科技創新力度，著力研究提高采、選、冶水平的新工藝、新技術、淘汰落後工藝。禁止使用堆浸法提金、土法煉油，關閉選冶能力小於100t/d的金礦選冶廠，關閉生產能力3萬t/a以下的小鋼廠、10萬t/a以下的立窯水泥廠和日熔量400級以下的浮化玻璃廠。在不久的將來，力爭全省采、選、冶結構基本合理配套。

1.提高礦山開採回採率

加大監管力度，完善「三率」考核體系，「三率」水平較低的礦種、礦山要重點考核。鼓勵礦山企業依靠科技進步，提高采、選、冶技術裝備水平，開發利用低品位、難選冶礦產。金礦、鐵礦等地下開採的金屬礦山，應採用膠結充填采礦法，提高開採回採率，防止地面塌陷。加強鐵、銅難采礦體高效采礦方法和貧鐵礦開發利用研究;石膏礦開采，要積極推廣房柱式-崩落采礦法，試驗臂式采礦法，開展同時開采多層石膏、多層鹽、多層硫技術研究;煤礦推廣無礦柱開采，厚煤層可先採上分層後放頂，極薄煤層無人工作面開采等采礦法，提高開採回採率，繼續對「離層注漿」、地下氣化、膏體充填等技術進行研究試驗，解決「三下」煤的開采問題;鐵礦、石膏礦限制使用房柱式采礦法;金礦禁止使用房柱式采礦法。

2.提高礦產資源綜合利用水平

通過加強礦產資源綜合利用監督管理，加大礦產資源綜合利用投入，抓好礦產資源綜合利用技術開發應用，努力提高礦產資源綜合利用水平面。重點做好鐵礦中伴生的銅、鈷、金，金礦中伴生的銀、銅、鉛、硫等元素的綜合回收;同時鼓勵煤礦企業綜合利用與煤共(伴)生的高嶺土、耐火粘土礦、硫鐵礦等礦產。到2005年綜合利用共(伴)生礦產的礦山數達到60%，回收率平均提高2～3個百分點。

(三)新建礦山准入條件

為優化全省礦業結構，有效保護和合理利用礦產資源，設立新建礦山企業除應符合國家有關法律、法規外，還必須具備下列准入條件:

———資質條件。有與所建礦山規模相適應的資金、技術、人才及其有關規定的條件。

———資源條件。必須有經資源儲量管理部門認定的相應類型的礦產資源儲量。

———規模條件。應符合《山東省礦產資源總體規劃》確定的礦區(床)最低開采規模標准，並與可供開採的礦產儲量相適應，礦山建設須符合規模生產、集約經營的原則。

———技術經濟條件。有符合國家規定的礦山設計或礦產資源開發利用方案、開采方法、選礦工藝及采、選設備必須科學、先進、合理、安全。開採回採率、采礦貧化率、選礦回收率指標能達到規定要求，對具有工業價值的共(伴)生礦產能綜合開采、綜合利用。

———生態環境保護條件。符合《山東省礦產資源總體規劃》確定的生態環境准入條件，並提供經有關部門批準的環評報告;礦山環境影響報告書、土地復墾及地質災害防治措施應符合國家有關規定，並與礦山建設同時進行。

沿海及海洋礦產資源的開采，還必須符合《海洋環境保護法》、《海域使用管理法》，應當與海洋功能區劃相銜接。

———規劃分區條件。國家和省礦產資源規劃所規定的禁止開采區、禁止開採的礦種和已規劃開發利用的礦區以外的區域，是新建礦山准入的礦種地區。

Ⅱ 地質災害防治與地質環境保護國家重點實驗室（成都理工大學）的儀器設備

本實驗室的12個試驗室集中了實驗室的主要儀器設備，為固定和客座研究人員提供試驗研究條件和保障服務。12個試驗室總體技術手段和儀器設備具有20世紀90年代以來的國際先進水平，部分儀器代表了目前這一領域的最高水平，儀器設備總台（套）數為1907，總值為3600.4萬元人民幣，加上正在安裝調試的大型離心機、大型多功能泥石流模擬系統和地質災害信息管理與大規模計算平台後總值為4890.9萬元，其中50萬元以上的大型精密儀器設備或系統17台套。主要由三部分組成：第一部分用於地質災害的現場勘測與監測，包括最新的彩色三維激光掃描測量系統、SIR-20地質雷達、Trimble-GPS儀和全套現場大型原位試驗裝置等；第二部分主要用於岩土體力學特性參數測試和物性參數分析，是試驗室硬體條件的主要部分，包括在引進消化基礎上開發的多功能岩石參數綜合測試系統、MTS土動三軸試驗系統、GDS非飽和土三軸試驗系統、岩石流變儀、土體流變儀、土體大三軸儀、大型岩石高壓滲透試驗系統及掃描電子顯微鏡等大型試驗裝置；第三部分是用於地質災害分析、評價及預測的數值模擬系統、物理模擬系統和「3S」技術系統。以上三大部分構成一個較為系統完整的試驗測試體系，為實驗室的開放研究和高層次人才培養提供強有力的支撐條件。
實驗室對儀器設備實行統一管理，特別是高端設備（50萬元以上）採用試驗技術人員與固定研究人員共同負責管理的模式，前者負責日常維護，後者則負責儀器功能的開發和應用技術研究，兩者有機結合，保證了儀器設備的正常運轉和開放運行的有效性。學校國有資產管理處為實驗室的日常運轉、設備更新等提供了有效的後勤保障。

Ⅲ 地質災害治理工程的實施原則與主要任務

9.5.1 實施原則

對危害公共安全，可能造成人員傷亡、財產與環境重大損失，治理費用遠小於預期損失值的災害體，應有計劃地分期、分批實施治理工程。

1）開展對縣級以上城鎮和較大鄉鎮構成嚴重危害和威脅的重大地質災害隱患點的治理，優先考慮對國家公益性機構和組織（如機關、學校、醫院等）構成嚴重危害的重大地質災害點的勘查與治理；

2）有計劃地對威脅鐵路、電站、礦山及重要交通干線等國家基礎設施構成嚴重威脅的重大地質災害點實施治理；

3）對自然保護遺產、重要旅遊景點可能造成破壞，社會影響巨大的重大地質災害隱患點實施治理；

4）對威脅人口1000人以上或預測經濟損失在1億元以上的重大地質災害點優先實施治理；

5）根據地質災害發生的規律與發展趨勢，採用遠近兼顧、工程措施與生物措施相結合的原則，治理前期以工程措施為主，先控制災害發展趨勢，治理後期以生物措施為主，通過地質災害治理，達到保護生態環境，保障國土安全的目的。

6）根據地質災害調查結果、上一年度突發性地質災害的發生情況和未來趨勢預測，對地質災害治理工程和搬遷避讓工程項目，應依據地質災害防治規劃進行適時調整，並編入年度地質災害防治方案。

9.5.2 主要任務

（1）突發性地質災害治理工程

對危害公共安全，可能造成人員大量傷亡和財產重大損失，治理費用又遠小於預期損失值的地質災害隱患點，有計劃地分期、分批實施治理工程。治理的重點地區是人口密集區、大中城市、風景名勝區和國家重大工程項目建設區。原則上完成對國家公益性機構和組織（如機關、學校、醫院等）以及國家重大基礎建設設施構成嚴重威脅的大型和特大型地質災害隱患點的治理。

1）完成特大型地質災害治理工程規劃項目500項，對目前發現的大型地質災害實施有效治理。

2006～2010年急需治理的特大型地質災害隱患點500處，每年平均需完成100處（項）特大型地質災害治理工程。

地質災害防治工程資金投入由中央和地方政府共同承擔，中央和地方投資比例原則上按照東部發達地區為1∶3，西部地區為1∶2。2006～2010年規劃完成的特大型地質災害治理工程總投資為53.36億元，其中，中央財政投資16.11億元，地方財政投資37.25億元（表9.1）。

表9.1 特大型地質災害治理工程項目及投資

2006～2007年完成129處特大型地質災害治理工程，2007～2008年完成128處，2008～2009年完成123處，2009～2010年完成120處（詳細進度安排見附錄1）。

2）實施突發性地質災害治理示範工程。①完成黃土高原地區，滑坡、崩塌、泥石流災害治理與水土保持相結合的治理示範工程3處。②完成西南山地滑坡、崩塌、泥石流災害高易發區的治理示範工程3處。③完成閩、粵經濟發達地區花崗岩風化殼滑坡災害治理示範工程3處。④完成遼東丘陵山地泥石流災害綜合治理示範工程2處。⑤完成北京北山地區（雲蒙山）泥石流災害綜合治理示範工程1處。⑥選擇地面塌陷嚴重的城市2～3座，完成地面塌陷災害治理示範工程3處。⑦泥石流災害開發型治理示範工程4處：在雲南省和甘肅省，選擇威脅范圍大、危害程度高、造成大量土地無法利用的泥石流溝（流域）各2處，採取國家給予優惠政策和少量資金補助的方法，鼓勵企業、個人出資治理，據此取得土地使用權。通過泥石流災害治理示範工程建設，探索市場經濟規律下地質災害治理與土地開發利用相結合、政府指導與社會參與相結合的地質災害防治的新途徑。⑧完成長江上游、黃河上游城鎮滑坡、崩塌、泥石流防治與生態恢復示範工程4處，提高綜合治理工程的效益功能，探索地質災害治理工程與生態環境保護相結合的模式。

（2）緩變性地質災害治理工程

1）完成汾渭盆地地裂縫災害治理工程。

2）完成天津、滄州地裂縫治理與地面沉降控沉綜合治理工程。

3）完成蘇錫常地區地面沉降控沉治理工程。

4）完成杭嘉湖地區地面沉降控沉治理工程。

Ⅳ 工程建設與運營中的地質災害減災工程

按照《地質災害防治條例》的要求，鐵路、交通、水利、建設等部門實施的各項建設工程，要嚴格落實地質災害治理工程的設計、施工、驗收與主體工程的設計、施工、驗收同時進行的「三同時」制度，結合「十一五」各相關行業的發展規劃，對已建和在建的鐵路、公路、水利水電工程、礦山工程和輸油（氣）管道工程等地質災害隱患點編制專門的地質災害防治規劃，對地質災害隱患點進行治理，確保建設工程區的地質災害得到及時治理。

9.8.1 水利水電工程建設與運營中的地質災害減災工程

水利水電建設多位於山區，極易引發崩塌、滑坡、泥石流等突發性地質災害；結合大江大河干（支）流水利樞紐工程建設開展地質災害治理，使威脅水利水電建設和運營的地質災害得到有效治理。

（1）近期（至2010年）

1）三峽庫區崩塌、滑坡、泥石流地質災害治理與搬遷避讓減災示範工程。

2）結合病險水庫除險加固工作，對全國143座大型病險水庫和543座重點中型病險水庫的地質災害進行有效治理。

（2）遠期（2011～2020年）

南水北調中線工程滑坡、泥石流治理工程。

9.8.2 交通道路工程建設與運營中的地質災害減災工程

由交通、鐵路主管部門組織對已建和在建的公路、鐵路沿線地質災害隱患點進行專項治理，對發現的地質災害隱患點，結合本行業特點，編制本部門地質災害防治規劃，逐步開展工程治理。

1）青藏鐵路（格爾木—拉薩）沿線崩塌、滑坡、泥石流的地質災害治理。

2）國道219線改擴建工程（拉孜縣查務鄉—新藏區界）沿線崩塌、滑坡、泥石流地質災害的治理。

3）國道108線成都—西安段沿線崩塌、滑坡、泥石流地質災害治理。

4）川藏公路沿線崩塌、滑坡、泥石流地質災害治理。

9.8.3 礦山工程建設與運營中的地質災害減災工程

建立國家級礦山地質災害綜合治理示範工程，實現礦山開發、土地復墾、綜合整治、環境恢復相統一的礦產資源開發模式。

1）黑龍江省七台河煤礦，以采空塌陷為主的地質災害綜合治理示範工程。

2）遼寧撫順煤礦，以露天采礦為主的地質災害綜合治理示範工程。

3）山西大同煤礦，以采空塌陷為主的地質災害綜合治理示範工程。

4）貴州開陽磷礦，以崩滑流為主的地質災害綜合治理示範工程。

9.8.4 油氣能源工程建設與運營中的地質災害減災工程

1）西氣東輸管道沿線地質災害治理工程。

2）寶成輸油管道沿線地質災害治理工程。

Ⅳ 我國地質災害調查現狀與存在問題的分析

6.1.1 歷史與現狀

（1）1991年原地質礦產部組織開展的以省為單位的全國地質災害現狀概查

1991年原地質礦產部組織實施了以省為單位的全國地質災害現狀概查，主要以收集資料和各省（區、市）上報的資料為主，較全面地對全國地質災害類型與現狀進行了總結。調查內容包括地質災害的類型、發生的重點區域、對國家和人民生命財產造成的損失以及地質災害發育特徵和分布規律等。根據收集整理的成果和萬余個典型地質災害點資料，匯編並出版了《中國地質災害》，編制出版了《中國分省地質災害圖集》。

（2）1992～2003年期間，原地質礦產部部署1∶50萬環境地質調查

1992～2003年，原國家計委和原地質礦產部組織開展了省（區、市）級（1∶50萬）地質災害調查與編圖，圈定滑坡等地質災害危險區；1996年為減災防災、提升國土整體的調查研究程度和水平，把此項工作擴展為以地質災害為主的環境地質調查，這是我國第一輪較全面地在全國開展的地質災害的調查。調查的主要目的是在概略查明各省（區、市）地質環境條件的基礎上，重點調查人類工程活動與地質環境的相互作用和影響，初步查明開發利用自然環境遇到的和引發的各種主要地質災害、特殊不良地質環境條件和環境地質問題的發育特徵和分布規律，作出現狀評價和發展趨勢預測，提出防治對策建議，為國家制定減災、防災、國土開發與整治、經濟建設和社會發展規劃，以及地質環境監督管理，提供宏觀決策依據；保護地質環境，減少災害損失，促進經濟建設與地質環境的協調發展。

（3）1999年國土資源部啟動縣（市）地質災害調查工作

從1999年開始，作為國土資源大調查計劃的組成部分，國土資源部啟動以縣（市）為單元的地質災害調查工作。這項工作強調遵循「以人為本」的原則，專業人員與地方結合，大力推行群測群防體系。基本做法是採取專業調查和發動群眾查險、報險相結合的辦法，不強調按比例尺布線與布點。根據已掌握的情況和群眾報險線索，以鄉鎮、村莊、重要交通干線和工程設施為重點，逐步進行現場調查並注意發現地質災害隱患點、危險點。對隱患點、危險點綜合分析後，劃出地質災害易發區和防治區，初步建立起群測群防預警體系，包括：建立減災防災領導責任制；建立臨災避險群防體系；編制地質災害防災預案；建立汛期地質災害險情速報制度等。

1999年在進行10個縣的地質災害調查試點的同時，啟動了三峽庫區（包括宜昌市、巫山縣等在內的）19個縣（市）的地質災害調查，為大規模的地質災害防治工作提供了示範。截至2004年底，全國已經完成616個縣（市）的地質災害調查工作，為地方各級政府和國土資源管理部門組織地質災害「群測群防」和防治管理，為縣、鄉級地方政府行使減災職能，提供了重要依據。

縣（市）地質災害調查，是新一輪的地質災害調查，它注重減災防災實效，是普及地質災害防治知識，建設具有中國特色的地質災害防災預警體系的重要工作，已成為我國地質災害調查工作的新模式。

（4）大江大河流域的地質災害調查

如長江流域環境地質調查，黃河流域環境地質調查等。「七五」期間，開展了1∶20萬三峽工程庫區環境地質調查，1∶20萬攀西、六盤水、岷江流域、沱江流域環境地質調查，1∶10萬嘉陵江、大渡河等部分幹流環境地質調查，1∶10萬小江流域地質災害調查，對滑坡、崩塌和泥石流等地質災害的分布規律及其形成特徵進行了系統的調查工作。

（5）重點經濟地區較大比例尺的地質災害調查工作

各省（區、市）根據自身的具體特點，有針對性地開展了較大比例尺的地質災害調查工作。

1）城市地質災害調查。上海市從20世紀60年代初就開始了以防治地面沉降為重點的城市地質工作，系統地進行了地面沉降調查和長期監測。江蘇省從20世紀70年代起，先後圍繞南京、南通、常州、蘇州、無錫等10個中心城市，開展1∶5萬水文地質、工程地質和環境地質綜合勘查工作，分析研究了各中心城市地面沉降、地裂縫、地面塌陷的起因、現狀、發生發展特徵與規律。

2）礦山地質災害調查。20世紀80年代以來，在華東地區開展了不同比例尺的礦山地質調查工作，如兗滕—兩淮能源開發區環境地質論證、兩淮煤田煤炭開采環境地質調查等工作。遼寧、黑龍江等省先後在礦業城市開展了礦山地質災害調查。

3）其他類型地質災害調查。長江三角洲地區地下水資源與地質災害調查評價；鞍山西部隱伏岩溶塌陷地質災害勘查；黑龍江中俄界河1∶5萬塌岸地質災害調查。

（6）重大工程區地質災害勘查

三峽庫區開展了大比例尺的地質災害勘查與治理工作。

6.1.2 調查成果的應用

（1）為規劃和防災預案的編制提供依據

地質災害調查成果，成為全國各省（區、市）編制地質災害防治規劃和汛期地質災害防災預案的重要依據。

（2）為重大工程部署和城市安全提供基礎資料

地質災害調查成果為重大工程，如水庫移民選址，鐵路、公路和輸電、輸氣管線的選線，大江大河安全，城市規劃，基礎設施建設，提供了基礎資料。

（3）為地質災害監測和防治提供依據

縣（市）地質災害調查工作，基本查清了地質災害多發縣（市）、鄉、村所在地地質災害隱患點的分布，建立了地質災害群測群防體系，建立了地質災害調查信息系統，為合理地部署地質災害監測網提供依據。

（4）為提高公眾防災意識作出貢獻

通過地質災害調查，特別是縣（市）地質災害調查，提高了公眾，特別是地質災害高發區公眾的防災意識，提高了對地質災害認識的普及率。

6.1.3 存在問題的分析

地質災害調查工作，為我國地質環境保護、國土資源規劃開發提供了基礎資料。但是，隨著國民經濟的高速發展和城市化比率的不斷提高，三峽工程、西電東送、南水北調工程等需要提供大量基礎性、先導性的地質調查數據，我國的地質災害調查工作已越來越不適應社會發展和國家重大基礎設施建設的需要。存在的主要問題有以下幾方面：

（1）調查的對象和內容與國民經濟建設、社會發展結合不夠

以往的地質災害調查，偏重傳統的自然屬性研究，與人類工程活動及經濟建設結合不夠，服務領域較窄，在土地利用、城市規劃、重大工程建設、生態環境保護等方面的服務工作相對薄弱。

（2）調查工作不規范，調查的精度和廣度存在較大局限

過去開展的區域性地質災害調查，一般為中小比例尺，調查精度不能滿足社會經濟發展的需要。

1∶50萬全國地質災害調查，開始於「八五」，至2003年基本完成，歷時12年，技術落後，各省調查程度不一，災害規模分級標准不統一，絕大部分省份沒有建立相應的調查資料庫，給全國的數據匯總和綜合分析帶來困難。

縣（市）地質災害調查，遵循「以人為本」的原則，注重對地質災害隱患點的調查，淡化了對地質環境的調查。同時，縣（市）調查從全國角度來看，比較分散，很難形成全面的認識和評價。

區域性地質災害調查工作精度較低，比例尺小，缺乏重點地域的重點調查研究成果。

（3）調查的技術方法、標準的局限

在技術方面，沒有形成系統的標准和評價體系，工作程度偏低，工作中獲得的大量原始信息資料，相當部分未能建立資料庫，信息的社會化和開發利用程度低。

（4）調查的時效性的局限

在科學認識上，沒有按照地質災害發生的客觀規律，結合人類社會經濟發展的要求，有計劃地開展地質災害調查工作。

地質災害調查落後於地質災害發展的速度，由於原有的工作方法、思路和成果的表達方式陳舊，調查成果的信息化、網路化、社會化程度低，大多未與當地社會經濟發展現狀和發展方向相結合，或未考慮如何為社會經濟發展服務，從而影響成果向社會生產力的轉化，難以滿足政府和社會的實用性、實效性需求。

地質災害的調查評價滯後於生態環境保護、城市規劃、土地綜合利用、地質環境的合理開發利用、地質災害防治的需要。

（5）沒有建立地質災害調查制度

沒有建立地質災害調查制度，對地質災害調查的責任、周期、比例尺、內容等方面沒有明確的規定。

6.1.4 開展地質災害調查需求的分析

（1）我國地質災害分布廣泛，危害嚴重，地質災害動態變化，需要開展地質災害調查

我國是世界上地質災害最為嚴重的國家之一。全國僅大大小小的崩塌、滑坡災害危險點就有百萬處以上，每年還會出現幾萬至十幾萬處新的危險點。近年來因崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質災害，平均每年有1000多人死亡，經濟損失高達數十億元，已經成為我國大部分地區經濟社會發展的一大制約因素，引起了黨和政府、社會公眾的極大關注。經過十幾年的努力，地質災害調查工作取得了顯著成績。但由於以往基礎工作薄弱，對潛在的地質災害隱患情況底數不清，無法進行有效的災害預報預警，從而使防災工作處於被動狀態，因此，開展適當比例尺的全國地質災害調查和大比例尺的地質災害多發區的地質災害調查是十分必要的。

由於人類活動和自然條件的演變，地質災害也是動態變化的，為認清地質災害的分布規律，確保國家減災方案的科學性和准確性，要求反復開展地質災害調查。

（2）貫徹「以人為本」、「全面、協調、可持續」發展的需要

《中國21世紀議程》提出了可持續發展的戰略目標，要實現可持續發展，避免人員傷亡，基礎就是建立在對我國地質環境和地質災害的全面認識上。國土整治與開發、重大工程和國民經濟社會發展布局，工業化進程的加快和城市化水平的迅速提高，為確保生產、生存、生活的安全，必須開展系統的地質災害調查工作。

（3）地質災害監測預警和減災工程的需要

為達到防災減災、保護資源環境、促進經濟社會可持續發展，國家將採取一系列的地質災害監測預警和減災工程行動。為科學、有效地開展地質災害監測，實施減災工程計劃，必須開展相應精度的地質災害調查。

（4）國家編制修訂地質災害防治規劃及其他規劃的需求

《地質災害防治條例》第十一條規定，國務院國土資源主管部門會同國務院建設、水利、鐵道、交通等部門，依據全國地質災害調查結果，編制全國地質災害防治規劃……縣級以上地方人民政府國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門，依據本行政區域的地質災害調查結果和上一級地質災害防治規劃，編制本行政區域的地質災害防治規劃……地質災害調查是國家編制修訂地質災害防治規劃的依據，同時也是指導各部門（行業）協調行動的依據。

Ⅵ 五 地質環境保護與地質災害防治

黨中央、國務院提出建設資源節約、環境友好型社會的要求，注重社會經濟與資源環境的協調發展，從而研究大區域地下水演化、評價生態地質環境、預報地質災害等工作顯得日益重要，國土資源部在這些領域取得了一批重要的成果。

西部嚴重缺水地區人畜飲用地下水勘查示範工程

研究了不同類型缺水地區地下水埋藏富集模式與演化的機理，在碎屑岩地區新發現一系列「儲水構造」，豐富和發展了「構造控水」理論；在鹹淡水交錯分布區發現多種地下淡水分布模式；在西南紅層丘陵區創造出「小口徑淺井」取水新技術和「一戶一井」供水新模式；應用了漂礫石和嚴重漏失地層的鑽探成井、基岩鑽孔爆破增水、「滲流井」取水新工藝；研製開發了「塑襯貼礫濾水管」和紅層地區「微型鑽機」，編制了《紅層地區地下水勘查評價技術要求》等。這些成果及時轉化與推廣應用，推動了西部人畜飲用水的解困工作。

巫山新城蓄水前航空影像（2003.3）

秀峰寺滑坡防護及開發利用示範工程

Ⅶ 汪民副部長在全國汛期地質災害防治工作視頻會議上的講話

國土資源部內部情況通報 (2011 年第 53 期)

(2011 年 4月12日，根據錄音整理)

同志們:

今天我們召開全國汛期地質災害防治工作視頻會議，主要任務是認真貫徹落實黨中央、國務院關於地質災害防治工作的重要部署，總結 2010 年工作，研判形勢，全面部署安排今年汛期地質災害防治工作。

剛才，廣東、四川、雲南、甘肅四省廳的同志分別發言，總結了本地區 2010年地質災害防治情況，提出了今年的工作任務，明確了防控措施，我都非常贊成。2010 年地質災害嚴重，但是我們的應對成效明顯，展示了國土資源系統良好的精神風貌。在重大地質災害面前，廣大國土資源系統幹部、職工和群測群防監測員，發揚不畏艱險、勇於奉獻的可貴精神，表現出了應急響應、快速處置的過硬作風，為保護人民群眾生命財產安全作出了重要的貢獻。藉此機會，我代表國土資源部黨組，代表徐紹史部長，向長期奮戰在地質災害防治崗位上的廣大幹部職工表示衷心的感謝和崇高的敬意!

下面，受徐紹史部長委託，我代表部黨組講四點意見。

一、2010 年地質災害防治取得顯著成效

2010 年是新中國成立以來地質災害最為嚴重的一年。全國共發生崩塌、滑坡、泥石流等災害 30670 起，造成 2915 人死亡失蹤，直接經濟損失 64 億元，分別比2009 年增長 1.8 倍、5.0 倍和 2.6 倍。

去年全國地質災害有四個特點: 一是泥石流造成大量人員傷亡。全國共發生泥石流 1988 起，佔地質災害總數的 7%; 造成 2300 多人死亡失蹤，占人員傷亡總數的 80%。二是人員傷亡集中在西部局部地區。5 至 9月，在甘肅、陝西、雲南、四川和貴州等地，降雨引發地質災害 5283 起，造成 2492 人死亡失蹤。三是群發性地質災害數量較多。6 ～8月，廣西、福建、陝西、四川先後發生近 2000 起，造成近200 人死亡失蹤和大量的財產損失。四是地質災害發生范圍增加。除西南、西北、東南等往年易發區外，海南、吉林等地發生的地質災害數量分別超過當地前數年甚至數十年的總和。

2010 年災情極其嚴重，但防災成效也非常顯著。在黨中央、國務院的正確領導下，地方各級黨委、政府高度重視，相關部門密切配合，國土資源系統各級管理部門積極努力，全國共成功預報地質災害 1166 起，避免人員傷亡近 10 萬人、直接經濟損失 10 億元，這是 1998 年以來成功避免人員傷亡和財產損失最多的一年。

成效的取得，主要得益於以下四個方面。

(一)部署及時周密，貫徹落實堅決有力

黨中央、國務院高度重視地質災害防治工作。2010 年，中央領導同志170 多次作出重要批示，並親臨抗災一線，指導搶險救災工作。中央政治局常委會專門研究部署舟曲特大山洪泥石流災害搶險救援工作，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》對地質災害防治工作作出全面安排。黨中央、國務院的部署，為我們指明了工作的方向，提出了更高的要求。國土資源部黨組多次召開會議研究地災防治，徐紹史部長親自帶隊先後多次赴災害現場指導搶險救災，深入災害多發區開展調研和督促檢查。徐紹史部長在 2010 年全國地質災害防治工作現場會議等多個重要場合，多次強調思想上要更加重視，把重點放到防災減災上來; 工作上要更加主動，把地質災害防治作為生命任務納入經濟社會發展的總體部署; 措施上要更加有力，要確保落實到位。國土資源部機關相關司局、中國地質調查局和地方各級國土資源部門堅決貫徹落實徐紹史部長的指示要求，積極組織，周密安排，綜合防災體系得到進一步加強。

一是早研判、早安排、早部署，精心謀劃全年工作。國土資源部黨組在 2010年初就認真分析研究地質災害防治面臨的形勢，對防治工作作出全面部署。通過13 次視頻會、50 多次發文發電，對防治工作進行再動員、再部署、再落實。各省(區、市)共召開地質災害防治會議近 300 次、發文部署防治工作近 600 次。

二是再排查、再巡查、再檢查，突出汛期地質災害防範。120 余次派出由部領導和司局負責同志帶隊的工作組檢查指導，組織 238 名專家長期駐守 18 個重點省份。部領導多次赴災害多發區深入調研，指導推動各地工作。各地充分發揮群測群防體系作用，組織專業力量長期駐守地質災害易發區指導防災工作，做到雨前排查、雨中巡查、雨後復查，累計派出督促檢查組 500 余次。

三是強化落實，推進重點地區地質災害防治。部多次召開會議、派出工作組，加強對地震災區、泥石流災區和三峽庫區等的幫助和指導。汶川地震災區國土資源部門加強監督指導，在重災區派駐應急搶險小分隊，取得了很好的效果。部指導青海省開展了玉樹地震災區隱患排查和勘查、應急處置、地災危險性評估、資源環境承載力與恢復重建選址評估、地災防治專項規劃編制等工作，指導甘肅省在舟曲泥石流災區開展了隱患排查、防治規劃編制和災後地質災害工程治理，為抗災救災和恢復重建作出了積極貢獻。三峽庫區充分發揮監測預警系統和綜合立體監測網的作用，強化專業監測和群測群防，確保了 175 米蓄水的順利進行。

四是加強管理，在建工程地質災害防範成效顯著。針對 2009 年水電等施工現場發生地質災害造成嚴重人員傷亡的情況，通過對建設項目和礦山企業地質災害評估情況進行公示和督導、發現問題限期整改等措施，不斷加強防範工作。2010 年水電等施工場所基本未因地質災害造成大的人員傷亡。

(二)應急反應迅速，搶險處置有力有效

一是健全應急防災機制，完善應急支撐體系。擴大了部級地質災害應急專家庫，建成省級應急專家庫，部省應急專家達 1688 人。派出 7 個區片巡查組駐守重點省份，累計 1000 餘人次開展巡查指導。採集國土資源系統應急裝備信息，全國12 個省配備應急視頻會商設備 27 套。研究制定了 《應急技術支撐體系建設方案》、《應急值班制度》、《專家管理辦法》、《應急處置技術要點》等文件和技術標准。抽調人員成立國土資源部地質災害 (臨時)應急辦公室，建成了 17 個省級地質災害應急中心。

二是及時啟動應急響應，嚴防造成二次災害。70 多次派出工作組赴現場協助地方進行應急處置，部領導 30 餘人次緊急趕赴搶險一線，徐紹史部長先後赴貴州、甘肅、四川、雲南等地指導搶險救災。在開展搶險救災的同時，組織做好隱患點應急排查，防止造成更大的傷亡，全年未出現二次災害造成人員傷亡事件。各地共組織應急工作組超過 600 次，累計組織 7000 餘人次開展督促檢查和應急處置工作。

三是提高監測預警能力，狠抓臨災轉移避險。進一步完善群測群防體系。對發現的隱患點及時落實監測責任和採取應急處置措施，對一些已出現變形跡象的隱患點提前組織轉移受威脅的群眾，避免了大量人員傷亡和財產損失。2010 年 8月，四川綿竹清平鄉發生特大山洪泥石流災害，由於監測預警到位、預案啟動堅決，3000 多人成功避險。我聽說後，既感到非常高興，也感到壓力很大。這是臨災避險最成功的，但如果沒有成功，後果將不堪想像。去年，發生重大災情造成損失的，主要是大災。進行地災防治，主要應立足防大災、應大急、救大險。中國這么大，大災有可能在哪裡發生呢? 除了做好調查、勘查，摸清情況，完善體制機制，做好基礎工作之外，就是要大打一場人民戰爭，把群眾動員起來，強化監測預警，狠抓臨災避險，確保哪裡有情況發生，那裡就有及時反應，最大程度減輕人民群眾生命財產損失。

四是密切關注災情險情，強化信息收報工作。為及時落實黨中央、國務院領導同志重要批示，部著力增強地質災害災情險情信息採集、報送的能力和效率，接到報告和信息後，及時了解情況，保持動態跟蹤。2010 年，共向國務院上報各類文件 33 次，向國務院總值班室報送值班信息 169 期。未發生信息誤報、緩報、漏報的情況。各地加強值守，及時報送地質災害災情險情及後續處置工作情況，向部報送各類防災信息數千份。

(三)積極主動服務，著眼長遠精心謀劃

一是夯實基礎，提高基層地質災害防治能力。建成 847 個群測群防有組織、有規劃、有經費等 「十有縣」。升級了全國地質災害群測群防信息系統，實現群測群防點全覆蓋。聯合中國氣象局，在全國 30 個省 (區、市)、253 個市、1265 個縣開展地質災害氣象預警預報，同時在中央電視台天氣預報節目中加播啟動應急響應信息等內容。

二是消除隱患，開展隱患點工程治理。2010 年，中央財政投入 14 億元特大型地質災害治理專項資金，投入 8 億元支持甘肅舟曲開展災後重建地質災害防治。目前，中央財政已初步形成在三峽庫區、地震災區、甘肅舟曲等重點地區投入防治專項和面上開展特大型地質災害防治的點面結合、重點突出的資金安排格局。在此帶動下，各地的資金投入也大大增加。

三是加強宣傳，增強全社會防災減災意識。針對基層開展地質災害防治評估、巡查、預案、宣傳、人員 「五到位」宣傳培訓活動和重點地區應急管理培訓，累計培訓 10 萬餘人。通過各大媒體現場報道、系列追蹤、專家訪談等多種形式宣傳地質災害防治，取得了很好的社會效益。部聯合河北、重慶開展多點連發特大型地質災害應急演練，指導各地共開展應急演練 371 次，參與人數達 4 萬多人。以桌面推演的形式模擬舟曲特大山洪泥石流災害應急處置過程，總結完善應急流程並向全國推廣。

四是謀劃未來，推進防災減災長效機制。推進建立地質災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系和應急體系，積極建議國務院出台加強地質災害防治工作的政策措施。在重慶、北京組織多領域院士、專家召開 「西部復雜山體重大地質災害防治學術研討會」和「全球災變事件與重大地質災害戰略研究會」，分析重大地質災害異常多發的原因，研判趨勢，為防治決策提供依據。各地也根據區域情況，加強成災條件、機理和模式的研究。

(四)抓住關鍵，充分發揮群測群防作用

各地積極推進地質災害群測群防體系建設，按照部要求，深化縣級地質災害防災體制和機制建設，多方爭取工作經費，不斷提高隊伍素質，進一步發揮基層黨員、幹部和骨幹群眾的地質災害防範主力軍作用。我們大約有十多萬個群測群防監測員，在地方各級黨委、政府的領導下，群測群防監測員不畏艱險，不分晝夜，准確監測，成功預報，在最危險、最困難的環境中執行著最崇高的生命任務，他們踐行著服務人民群眾生命權利的最高價值准則，守護生命，守護家園。2010 年成功預報地質災害 1100 多起，避免了約十萬人的傷亡。國土資源部及時召開全國地質災害防治工作現場會，總結工作，交流經驗，並以通報表揚、頒獎晚會等形式，大力弘揚群測群防監測員踐行服務於人民群眾生命權利最高價值准則的核心理念。

二、充分認識地質災害防治的嚴峻形勢

2011 年，影響我國地質災害發生的地質地貌條件、地震、乾旱和降雨等極端氣候等多方面因素仍然存在，地質災害防治形勢依然嚴峻。

(一)我國特殊的地質條件和頻發的極端氣象導致地災多發

我國地形地貌復雜多樣，山地丘陵分布廣泛，地質不穩定區域大。地震發生頻率高，汶川和玉樹特大地震造成山體松動、岩體破碎，加劇了地質不穩定性，盈江地震對地質環境的影響也可能在汛期顯露。受地理、經濟等條件制約，不少地方特別是西部地區部分群眾仍居住在深山峽谷中，受到地質災害的直接威脅。近年來，我國極端氣候異常，乾旱、暴雨時有發生，極易誘發雨洪地質災害。據氣象部門預測，2011 年夏季我國黃淮、江淮等地區降水較常年偏多，登陸的熱帶氣旋同期偏多，局地強降雨發生的頻率增加、強度增大。從 2010 年的情況看，主汛期雨情、水情異常復雜，引發的地質災害問題十分突出，既有排查出來的老隱患點成災，也有不在群測群防體系中的新地災點成災，還有一些如貴州關嶺、四川漢源、甘肅舟曲等大規模、高速度、遠距離的滑坡、泥石流或多種災害疊加並發的重大地質災害。這些災害常常突如其來，猝不及防。

(二)防範意識還不強，防範措施還不足

當前，還有一部分幹部群眾缺乏地質災害防治知識，對地質災害的辨識能力和避讓意識薄弱。地質災害防治還沒有完全成為各項規劃和建設的前置條件，大量城鄉和工程建設單位往往只重視工程施工，不重視地質狀況勘查和地災隱患排查，工程往往選址在地質災害隱患點上，劈山修路、切坡建房、造庫蓄水等工程施工誘發了大量滑坡等地質災害。一些山區的縣城、鄉鎮和村莊由於地理條件和歷史因素所致，本身就建在了滑坡體或者泥石流沖洪積扇上，由於種種條件尤其是經濟條件限制，暫時沒有能力全部實施搬遷，一旦發生地質災害極易造成重大損失。

(三)地質災害防治能力建設仍然不足，防治工作依然存在薄弱環節

目前，國土資源部門地質災害防治專職管理人員很少，越往基層人員越少，部分縣 (市)甚至一個專職人員都沒有; 現有的監測機構對地質災害防治的技術支撐能力不足，全國還有大量市、縣沒有設立地質災害監測機構。由於機構、人員以及經費等多方面因素的制約，地質災害調查和監測預警覆蓋面窄、空白區大，許多地質災害隱患點該搬遷的沒有搬遷，該治理的沒有治理。全國已經開展的地質災害調查的精度也不高，已查出的隱患點往往因防治經費限制而無法實施防治工程，而已治理的工程又普遍沒有維護費用，即便三峽庫區也是如此。我國地質災害監測預警體系很不健全，僅對三峽庫區等少數地區和個別重點工程實施了專業監測，其餘大部分地區只能實行群測群防監測。群測群防員絕大多數是兼職人員，沒有必要補助，沒有配備基本裝備，工作條件艱苦，風險也很大，承擔了遠遠超過其能力的監測任務。

總之，對於當前防災形勢的嚴峻性和任務的艱巨性，我們始終要保持清醒認識，關於 2011 年地質災害防治，總的要求就是要始終堅持把人民群眾生命安全放在高於一切的位置，堅持做好抗大災、應大急、搶大險的各項充分准備，堅持把問題估計得更充分一些，把措施制定得更周全一些，把工作做得更扎實一些，牢牢把握防災的主動權，堅決避免重大人員群死群傷事件，最大可能避免和減少人民群眾生命財產損失。

三、重點做好防災減災的幾項工作

(一)做好地質災害防治規劃的編制和實施

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》明確提出，要加快建立地質災害易發區調查評價體系、監測預警體系、防治體系和應急體系，加大重點區域地質災害治理力度。4月6日，國務院通過了 《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防禦和綜合治理總體規劃》，力爭用 5 年時間，基本解決防災減災體系薄弱環節的突出問題，其中，對地質災害調查評價、監測預警、搬遷避讓和治理均作出了重點安排。此外，地質災害防治規劃已列入國務院審批計劃，目前正處於完善階段。《國務院關於加強地質災害防治工作的決定》也在抓緊報批。

這些都是黨中央、國務院對我國防災減災體系建設作出的重大決策部署，是保障人民生命財產安全、維護經濟社會發展的重要工作。我們務必要認真學習、深刻理解，切實做好貫徹落實。一是要加緊編制山洪地質災害防禦專項規劃的實施方案，前三年著重開展調查評價、重點集鎮勘查，完善縣級監測預警信息共享平台和群測群防體系，後兩年著重開展搬遷避讓和治理工程。二是要積極准備，做好 《國務院關於加強地質災害防治工作的決定》出台後的貫徹落實。三是要抓緊編制本地區地質災害防治 「十二五」規劃，並爭取把主要防治內容納入到本地區的 「十二五」規劃中去。重點考慮四方面，一是全面加強調查評價，提高工作程度，特別要加大對人口密集區、重要基礎設施周邊區地質災害危險性的評價力度，安排必要的工程勘查，建立健全隱患排查制度。二是突出抓好監測預警體系建設，完善監測預報網路，加強預警信息發布手段建設，提高群測群防水平。三是加快構建綜合防治體系，統籌各方資源，同步開展地質災害、水土保持、中小河流整治、易災地區生態環境綜合治理，加大地質災害搬遷避讓和工程治理力度，著力消除隱患。四是強化臨災應急避險，建立完善地質災害應急體系，完善應急避險各種手段，提高臨災避險能力。

(二)切實加強機構建設

中央編制辦公室已經批准部成立地質災害應急管理辦公室，並增加司局級領導職數，國土資源部地質災害應急技術指導中心也已經中央編制辦公室批復，即將掛牌成立。各地要大力推動本地區地質災害應急管理機構和應急技術支撐機構建設，要將機構建設作為今年一項重要工作來抓。特別是地質災害多發易發的省份，要力求在今年取得突破性進展，已建立省級地質災害應急機構的省份，要著力向市級延伸。

(三)強化特大型防治項目管理

近年來，中央財政逐年增加特大型地質災害防治預算資金，力度還將進一步加大。各地要積極推動加大本級財政對地質災害防治資金投入力度，多渠道籌集防治資金，並嚴格按照財政部、國土資源部 《關於印發 〈特大型地質災害防治專項資金管理暫行辦法〉的通知》(財建 〔2009〕463 號)和國土資源部辦公廳 《關於加強特大型地質災害防治項目管理的通知》 (國土資廳發 〔2009〕81 號)的要求，加強資金、項目管理，按規定上報資料。對存在數據弄虛作假、未按規定管理使用專項資金、未及時向部報送等情況的省份，部將扣減或取消下年專項資金預算指標，並予以通報批評。情節嚴重的，要依法予以查處。

(四)繼續提高基層防災能力

推進防災能力建設，提高基層地質災害防範的意識和預警預報、組織協調、應急避險、軟硬體支持等方面能力。一是會同氣象部門，進一步將預警預報工作向縣(市、區)延伸，未開展此項工作的地質災害多發易發市 (地、州)、縣 (市、區)要努力在今年完成。二是要大力開展重大地質災害隱患點演練。對威脅學校、醫院、村莊、集市等人員密集場所的重大隱患點，要於每年汛期前至少組織一次應急避險演練。通過演練明確受威脅群眾撤離的信號、路線、應急避災場所等，明確分工，明確責任，明確要求。三是繼續完善地質災害應急平台。按照國土資源應急平台體系建設標准，整合已有資源和基礎，更新數據，實現地質災害應急防治遠程會商和應急指揮。

(五)突出群測群防

進一步提升群測群防能力，發揮群測群防體系的重要作用。一是繼續扎實深入推進地質災害群測群防 「十有縣」、「五條線」和基層 「五到位」建設，著力解決群測群防體系中存在的經費不足、技術含量低、監測人員素質參差不齊等問題。二是要大力宣傳群測群防體系的作用，大力宣傳成功避險的典型案例，鼓舞士氣、提振信心。地質災害宣傳工作不僅要宣傳地質災害造成的重大損失，更重要的是宣傳我們群測群防監測員在政府的領導下，不畏艱險，守護生命，成功預報，應急避險，避免更大人員傷亡的成績。今年，部將繼續邀請 100 名特別優秀群測群防監測員來京進行經驗交流。

(六)扎實做好防範工作

一是做好排查巡查，汛期前各地都要開展一次全面的隱患排查工作，將所有威脅人員和財產安全的隱患點及時納入防範體系，加強對在建施工場所防災工作的監督指導，特別要注意上游發生崩塌、滑坡和泥石流形成堰塞體，後期降水使堰塞體突然潰決，形成高落差、大體量、快速度的特大泥石流災害。要堅持雨前排查、雨中巡查、雨後復查，動態監控地質災害隱患點的變化情況。

二是做好值班和信息報送，要嚴格按照有關規定報送地質災害災情、險情。根據 《國家突發公共事件總體應急預案》規定，特別重大和重大地質災害事件，要在事件發生後的 4 小時內迅速向部報告。對尚未抵達現場、無法核實的災情險情，要將已掌握的情況通過傳真、電話等方式及時報部。

三是做好應急處置，遇有災情、險情要及時啟動應急響應，組織有關人員趕赴現場協助地方政府開展搶險救災，重點要做好受威脅人員的轉移和二次災害的防範。

四是強化重點地區防治工作。三峽庫區要做好庫水位漲落期間的地質災害防範，重點是開展全面的巡查排查，落實隱患點的群測群防監測或專業監測，尤其是汛前水位消落以及高水位條件下庫岸的穩定性監測，要做到定人、定點、定時進行巡查和監測。要充分發揮專業技術隊伍的支撐作用，做好預案的落實和應急處置工作，努力保障百萬移民生命財產和航運安全以及三峽工程正常運行。汶川及玉樹地震災區和舟曲特大山洪泥石流災區，應充分依託以群測群防為主的監測體系做好日常防範工作，重點時段要派駐專業隊伍指導協助地方做好防災工作。東南、華南、西南等山地丘陵區要著重防範台風和強降雨引發的點多面廣的突發性災害，要特別防範引發人員傷亡的崩塌、泥石流災害。華北、西北黃土地區要做好黃土塬邊緣崩塌、滑坡、溝口泥石流災害的防治。新疆等地要密切關注氣溫變化情況，做好積雪融水引發地質災害的防範。

四、總結經驗，探索建立地質災害防治新機制

各地要在認真總結近兩年行之有效的一些做法和切實可行的一些經驗的基礎上，把它上升為制度或者規范，進一步完善防災減災的體系建設。要積極探索全社會共同參與的地質災害防治新機制，結合本地實際制訂鼓勵政策，吸引社會資金參與地質災害防治工作。要加大統籌力度，推動地方整合地質災害防治與山區脫貧、生態移民、新農村建設、小城鎮建設、小流域整治、土地整治、礦產資源開發等方面的政策。請各地於 4月底前將本地區在地質災害防治方面好的做法和經驗報部地質環境司。部將派出部領導帶隊的工作組赴各地進行防治新機制調研、汛期地質災害防治督促檢查和抗旱找水打井現場回訪，並通報有關情況，適時召開地質災害防治新機制經驗交流會，推廣先進典型經驗。

同志們，今年是 「十二五」的開局之年，又是建黨 90 周年，做好地質災害防治工作事關我國經濟平穩發展和社會穩定大局，意義深遠、責任重大。各地務必要立足於抗大災、應大急、救大險，切實將各項防災措施落到實處，最大限度地減少地質災害造成的損失。我相信，有黨中央、國務院的堅強領導，有各地政府的高度重視，有相關部門的鼎力支持，有全系統齊心協力的工作，我們一定能夠把地質災害防治這個崇高的生命任務完成好，努力向中央和人民交上一份滿意的答卷。

國土資源部辦公廳

二〇一一年四月二十日

Ⅷ 浙江省地質災害監測方法探討

趙建明¹唐小明²

(¹浙江省地質環境監測總站，浙江杭州，310007;²浙江省地質礦產研究所，浙江杭州，310007）

【摘要】浙江省是全國地質災害多發省份之一，但地質災害專業監測工作開展較晚，目前已經開展或正在開展的主要監測項目集中在滑坡、崩塌上。作者根據多年從事地質災害研究、監測經驗，系統分析了國內外滑坡、崩塌監測工作的現狀，為浙江省進一步開展以滑坡、崩塌為主的突發性地質災害監測提出了切實可行的建議。

【關鍵詞】地質災害監測方法探討

浙江省是全國地質災害多發省份之一。近年來隨著人類工程活動的加大，地質災害的發生次數明顯增多，分布面積不斷擴大，已成為我省四大災害之一。地質災害對人民的生命和財產構成越來越嚴重的威脅，直接影響國民經濟持續發展和社會安定。

我省最為突出的、危害最大的地質災害類型為崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降，除地面沉降屬緩變性地質災害外，其他均屬突發性地質災害。根據已完成調查與區劃的45個縣（市）統計，全省共有各類地質災害點5480處，其中滑坡3513處，佔64%，崩塌1511處，佔28%，泥石流、地面塌陷456處，佔8%。全省受地質災害威脅的人口為13.4萬人，潛在財產損失20.6億元。

地質災害監測是地質災害防治的重要手段與內容，其目的是通過一定的監測儀器或監測手段對已知的地質災害體進行形變、位移、地下水動態、應力狀態等特徵進行測量，分析、了解地質災害體的變形位移狀態及趨勢，為地質災害防治決策以及預報預警提供定量的數據。

1浙江省地質災害監測現狀

我省地質災害專業監測工作開展較晚，目前已經開展或正在開展的主要監測項目集中在滑坡、崩塌上，具體項目見表1。

長期以來，我省崩塌滑坡等突發性地質災害的監測仍然以群測群防為主要手段，並且取得了很好的效果，而專業監測開展較晚，應用范圍有限、監測手段偏少，監測網路尚需完善。我省滑坡崩塌的專業監測工作開始於20世紀90年代末，實施單位以高校為主，地勘單位介入較晚；監測對象以高速公路、治理後滑坡為主，未治理點的監測較少；監測方法以常規的絕對位移、相對位移、地下水水位以及雨量監測為主，應力監測、推力監測、地聲監測等尚未應用；既有地表位移監測，也有深部位移監測，但是兩者配合程度偏低。但是，通過幾年的實踐，我省在滑坡崩塌監測工作領域已經取得了長足的進步，積累了一定的經驗，並且培養了一批專業監測技術人員，為我省開展系統的專業監測奠定了基礎。

表1浙江省滑坡崩塌監測項目基本情況表

2國內外滑坡崩塌監測現狀

2.1滑坡崩塌監測的主要方法

滑坡崩塌監測儀器的設計目的概括起來主要有3個。第一是直接獲取滑坡崩塌體的變形特徵，包括地下變形、地表變形兩類；第二是間接獲取滑坡崩塌體的變形特徵，如地下水位、孔隙水壓、泉水量、地音、應力等測量，第三是滑坡崩塌相關因素監測，如降雨、地表水流量等。目前國內應用的主要監測方法可以歸納為：絕對位移監測、相對位移監測、聲發射監測、應力監測、地下水監測、地表水監測、地震監測、人類相關活動監測、宏觀地質調查監測。

2.2國外滑坡崩塌監測現狀

國外滑坡監測的研究與實踐走過了較長的過程，無論在感測器、數據傳輸與共享以及預測預報等領域均開展了大量的工作，目前處在一個較成熟的水平。其中美國、日本、義大利、瑞士、法國等發達國家的研究程度最高。滑坡監測已經由過去的人工用皮尺等簡易測量發展到儀器儀表監測，並逐步實現自動化、高精度、實時性的遙測系統。其中近年來最主要的進展在數據傳輸網路方面。圖1為美國地質勘探局（USGS）為監測連接內華達州與加利福尼亞州的50號公路兩側的多處滑坡設計並實現的活動滑坡實時監測系統（Real-Time Monitoring of active land-slides）。

近十年來，滑坡監測研究的一個熱點是時間域反射測試技術（TDR）的應用，它由美國的研究人員最早運用，目前已發展為一種成熟的滑坡監測技術。TDR技術因成本低、不易損壞、安裝簡易、觀測簡便、經濟實用、全孔連續測量、量程大等特點而得到廣泛的關注。

同時，監測系統與預警系統（Alarm system）的銜接也是目前國外研究的熱點，現階段國外較新的監測手段與技術包括 GPS監測、高解析度遙感監測、三維掃描測量監測等。同時，大量被利用的還有多種傳統的監測技術與方法，如全站儀為主要設備的位移測量、地下水位監測、降雨量監測、應力監測等。總之，縱觀國外地質災害監測的現狀，主要有以下特徵：

（1）新技術、新方法的大量使用與日趨成熟，其中主要是實時監測與數據傳輸，美國、日本等國家在這一方面的優勢比較明顯。

圖1滑坡實時監測網路結構

（2）監測的重點仍然以對交通、城鎮以及重要設施構成威脅的滑坡為主，如美國地質勘探局對加利福尼亞州50號公路滑坡體的監測、法國對 Séchilienne滑坡的監測、日本對岡山市Taguchi滑坡的監測等。目前還未見對小規模滑坡監測方法、監測技術的詳細報道。

（3）監測效果較好。由於實現了實時監測，監測數據能夠及時傳輸以供技術人員分析之用，所以在地質災害的監測效果方面有較好的表現。

2.3國內滑坡崩塌監測現狀

國內的地質災害專業監測工作雖然起步稍晚，但是發展的水平與國外相近。以往的專業監測主要集中在交通、水利水電等重要設施領域，近年來隨著技術的發展與國家基礎建設的投入不斷加大，地質災害專業監測工作逐漸得以推廣。

「九五」及「十五」期間開展了以國土資源部《地質災害監測預報與防治技術方法研究》、《滑坡、崩塌地質災害監測新技術開發》項目為代表的地質災害監測新方法、新技術的研究工作，其目的是「研製適用於滑坡、崩塌地質災害動態監測的新技術，實現低成本、高精度、自動化、快速、遙測和實時監測」。目前這一批項目已經完成並通過驗收，或即將提交驗收。香港與台灣地區是我國山地地質災害最發育的地區，港台學者在山地地質災害監測預警方面的調查與研究深度也較高。香港特區政府土木工程署通過建立一個覆蓋范圍廣闊的自動雨量計網路，為山泥傾瀉（即滑坡）警報系統的運作提供即時的雨量數據（圖2）。

該網路於1984年設立，現有86個雨量計分布全港各處。資料記錄、控制及處理系統可從設立的86個雨量計及另外24個由香港天文台運作的雨量計接收數據，根據雨量特徵及地質災害敏感分析在全港發布預警信息。台灣地區通過社區預警來提高山地災害的防災能力。三峽庫區是我國較早開展系統化地質災害監測的地區。到目前為止，除對危害程度較大的地質災害，如鏈子崖危岩、黃臘石滑坡等進行專業監測外，對其餘數以千計的地質災害點仍然以群測群防為主要監測手段。從我國一些比較典型的地質災害成功預報的實例來看，群測群防仍然是最為有效的監測措施，這一方面反映群測群防的必要性與實效性，另一方面又說明專業監測仍有待進一步加強。

圖2香港地區的雨量監測與預報（右圖黑點為雨量站位置）

概括而言，我國崩塌、滑坡地質災害監測現狀的基本特徵為：

（1）監測技術的研究的研製達到較高的水平，但是儀器的穩定性與使用年限仍有待進一步提高；

（2）一些較先進的監測技術與方法的研究取得顯著的成果，但是科技成果轉化為生產的速度慢、周期長；

（3）突發性地質的監測工作一般仍採用群測群防為主，群專結合的模式。

3 浙江省地質災害監測建議

在調研基礎上，對近階段開展我省地質災害監測工作提出以下建議：

3.1堅持走「群專結合，群測群防」的地質災害防治道路

群專結合、群測群防仍然是十分有效的地質災害防治手段。在三峽地區，雖然國家投入了大量資金用於重要滑坡崩塌點的監測，但是對規模小、數量多、危害面廣的小規模滑坡崩塌點，仍然採取群測群防為主的措施，並且取得了很好的效果。我省現查明各類災害點5000餘處，其中絕大多數以中、小型為主，尤以小型居多。對如此眾多的地質災害，必須加強群測群防網路建設。

3.2積極開展重要地質災害點的專業監測

對危險性大、穩定性差、成災概率高、災情嚴重和規模較大的地質災害點；或者對集鎮、村莊、工礦和重要居民點人民生命安全構成威脅的（一般威脅人員較多）；造成嚴重經濟損失的；威脅公路、鐵路、航道等重要生命線工程和重大基礎建設工程的地質災害點應開展專業監測工作。

地質災害監測點建設，對尚未治理的滑坡可了解和掌握滑坡的演變過程，直接得到滑坡變形的位置、規模、位移方式、方向和速率等，及時捕捉滑坡災害的特徵信息，為滑坡的正確分析評價、預測預報及治理工程等提供可靠資料和科學依據；對已進行治理的滑坡，又是檢驗滑坡分析評價及滑坡防治工程效果的尺度。因此，專業監測是滑坡調查、研究和防治工程的重要組成部分，又是預測預報信息獲取的一種有效手段。

3.3加強地質災害規律性研究，完善地質災害氣象預報（警）

在尚不具備准確逐點監測預報的情況下，加強區域趨勢預報是提高地質災害預報預警技術的重要手段。趨勢預報的基礎是規律研究，包括災害類型、成災機理、形成條件、誘發因素等。香港地區山泥傾瀉預測業務開展以來，共發布警報13次，其中1次誤報，另有2次漏報，結果較為滿意。

目前在全省25個重點縣（市）地質災害調查與區劃工作的基礎上，研製了 SPV-ANN/GIS突發性地質災害預報（警）系統，開展了浙江省突發性地質災害氣象預報（警）工作的試運行。隨著全省45個重點縣（市）地質災害調查與區劃工作的完成，對這些資料的深入開發與利用，完善地質災害氣象預報（警）系統是迫在眉睫的一項工作。要與浙江省水文勘查局、省氣象台密切合作，開展我省不同區域（小流域、地質單元或地質災害防治區）、不同災害類型的臨界降雨量研究，逐步提高地質預報（警）水平。

3.4密切注意國內外動態，逐步開展儀器研發

目前國家、國土資源部以及中國地質調查局都對低成本簡易監測儀器的研發十分關注，並鼓勵各省、各科研、生產單位開展這類儀器的研製與開發。我們將密切關注國內外在這一領域的研究動態，加強與高等院校、科研機構和儀器生產廠家的聯系，在條件成熟時開展簡易監測儀器的開發與研製。

首先，力爭將我省列為由中國環境監測院負責實施的《中國地質災害監測關鍵技術研究》項目的參與和試點省份，以建立適合我省地質災害監測的指標體系。同時密切關注我省正在進行滑坡監測的項目實施情況，如中國地質大學在我省重要示範地質災害點布置的裂縫監測儀器，如通過實踐證明監測手段有效、監測效果可靠，可與中國計量學院、浙江溫嶺南光地質儀器廠合作，在充分調研已有儀器的原理、性能、優劣勢的基礎上，通過改進其量程，增加自動測量與數據傳輸的功能，有針對性地進行改良與創新，達到較好的簡易監測效果。

Ⅸ 日本地質災害管理體制簡介與啟示

李閩

（中國國土資源經濟研究院，河北三河，101149）

摘要本文系統介紹了日本地質災害管理體制的概況以及地質災害管理的組織結構，日本地質災害防災規劃，日本地質災害災後重建政策。在總結了日本地質災害管理體制特點的基礎上，提出了對我國地質災害管理的啟示與建議。

關鍵詞地質災害管理體制啟示

1日本地質災害管理體制概況

日本是一個自然災害頻發的國家。一方面由於日本處於亞洲大陸的太平洋邊緣的接觸帶上，受大陸性氣候和海洋性氣候的雙重影響，日本幾乎每年都遭受台風、暴雨的襲擊，並遭受由此引發的各種規模的洪水災害、滑坡、泥石流、崩塌等地質災害；另一方面，日本又位於世界兩大最活躍的地震帶之一的環太平洋地震帶這樣一個特殊的地理位置上，地震和火山爆發時有發生。為了減輕各種自然災害，日本政府及相關事業團體和機關都各自製定了許多防災防禦和相關法律來預防和減輕災害。日本的災害防禦體制的建立經歷了一個漫長的過程，通過積極的探索，在總結以往災害的經驗教訓基礎上，制定了許多相應的防禦措施，並在實際防災減災的活動中進行了反復修改和補充，從而形成如今一套較為完善的集災害預防、災害緊急響應、災後重建為一體的綜合性防災減災體制。

日本最初的防災體制，是以各部門根據各自的防災要求制定的適合本部門的災害對策和防災規劃為主的防災體系。這種防災規劃一般只限於本部門或本行業，一方面，在災害預防上，由於各自的責任不十分明確，各部門相互之間缺乏協調和統一，相關的災害預防事業也得不到很好的落實，相互間的防災規劃出現重復或相互推託的現象；另一方面，在災害發生，進行緊急救災搶險時，各部門大多各自為陣，使得災害情報不能迅速傳遞和匯集，同時又缺乏統一指揮，各種應急救災措施無法很好地實施，直接影響到救災搶險的順利展開。所以，實際防災減災的效果並不能達到預期的效果，每年仍然會因為各種自然災害的發生而造成大量的人員傷亡和巨大的經濟損失。日本政府開始對原有的災害防禦體制進行反思，並在此基礎上制定了新的災害防禦體制。於1961年11月頒布實施災害防禦基本法。災害防禦基本法是日本災害預防、災害緊急對應和災害後重建的根本大法。

日本的災害防禦基本法頒布後，政府根據災害基本法的要求，設置了中央防災會議作為國家防災管理方面最高的權力機構，由中央防災會議制定了防災基本規劃作為全國的災害防禦基本規劃，各地方政府和相關政府機關則按照防災基本規劃的要求通過對本地區可能發生的災害進行調查研究，制定各自相應的地區防災規劃和防災業務規劃。中央政府在確保防災預算的前提下，各級政府和行政事業團體按照制定好的防災規劃積極開展治山、治水、水土保護等各種災害防治工作。從此，日本建立了以中央防災會議制定的防災基本規劃為指導綱要，各地方政府的地區防災規劃為橫向規劃，各指定機關和公共事業團體制定的防災業務規劃為縱向規劃，貫穿各地區、涉及各領域的綜合性的災害防禦體制。通過這一整套防災體制的實施，日本的防災事業有了飛速的發展，國家和地區的災害預防、災害急救以及災後重建能力有了顯著提高。

2日本地質災害管理的組織結構

在災害防禦基本法中，對國家、地方政府、公共團體有關涉及災害對應組織以及各組織之間的關系等有明確的規定。依據災害防禦基本法，日本從中央到地方建立起了完整的災害防禦體系。該體系具體表現為，中央建立了中央防災會議體制，由中央防災會議制定全國防災基本規劃，並指導和推動地方政府的防災體系的建立；地方政府依據災害防禦基本法的規定，成立地方政府防災會議，由地方政府防災會議根據防災基本規劃和中央防災會議的要求，制定本地區的防災規劃，並推動防災規劃的實施；災害發生時，災區地方政府設立災害對策本部，統一指揮和調度防災救災工作。中央政府則根據災害規模的大小，決定是否成立非常災害對策本部或緊急災害對策本部，由中央政府負責整個防災救災工作的統一指揮和調度。

2.1中央防災會議

中央防災會議是日本防災方面最高的行政權力機構，由內閣總理大臣（日本首相）擔任中央防災會議的會長。中央防災會議主要負責制定國家的防災政策，組織制定防災基本規劃並積極推進防災基本規劃的實施，同時負責協調各中央政府部門之間、中央政府機關與地方政府以及地方公共機關之間有關防災方面的關系，協助地方政府和各行政機關制定和實施相關的地區防災規劃和防災業務規劃。

2.2地方防災會議

日本的地方防災會議指都道府縣防災會議和次一級的市街村防災會議。根據災害防禦基本法。在都道府縣政府以及市、街、村的地方政府分別設置都道府縣防災會議和市街村防災會議。地方防災會議是地方政府的附屬機關，但它並不是單純的咨詢機關，必須按照中央防災會議制定的防災基本規劃的內容大綱，制定出適合本地區的地區防災規劃，並積極推進地區防災規劃的實施，如所在地區有非常災害發生時，地方防災會議負責制定緊急救災措施方案，並積極推動緊急措施計劃的實施；都道府縣防災會議負責每年對地區防災規劃進行討論和審議，如果認為有必要修改時，負責對地區防災規劃的修改，並審查該規劃是否與其他法律條文相抵觸等等。同樣，市街村防災會議則負責制定市街村防災規劃，並審查是否與防災基本規劃、都道府縣防災規劃以及防災業務規劃在內容上相抵觸。地方防災會議由會長和委員組成，會長由各地方行政長官擔任，委員會由會長任命的本地區相關的行政機關和公共機關的負責人以及專家學者。

2.3地方防災會議的協議會

日本各級政府都根據災害防禦基本法的要求以及防災基本規劃的內容，制定了各自的地區防災規劃和防災業務規劃。但是，災害的發生往往並不會局限於一個行政區內，當已發生的災害或預測到可能要發生的災害波及兩個以上行政區域時，為了更好地有效地進行相應的防災救災工作，可以根據需要設立地方防災會議的協議會，由地方防災會議的協議會負責制定跨行政區域的「指定地區防災規劃」，積極推動該指定地區防災規劃的實施。在災害發生時，地方防災會議的協議會負責災害情報的收集和調查，制定災害應急規劃和推動災後修復、復興事業的實施。

另外，當重大災害發生時，認為依靠都道府縣—級政府機關已經不能充分地進行災害應急響應，而必須從國家方面進行綜合快速有效地推進災害應急對策的實施時，根據需要，並依照災害防禦基本法，內閣總理大臣可以臨時在總理府設立非常災害對策本部。同時，為了加強災區跟非常災害對策本部之間的聯絡，確立災害應急對策推進體制。

3日本地質災害防災規劃

地質災害防治事業，需要長期的龐大的財政支出，日本政府投入了大量的資金進行了地質災害的防治事業，每年在這方面的財政預算達20%左右。為了更好地實施有關水土保護事業，日本各相關的行政機關和公共事業單位制定了治山、治水事業5年計劃、海岸事業5年計劃、陡坡崩塌對策事業5年計劃、下水道改造5年計劃、土地改良長期計劃等各種水土保護事業的5年計劃，並推行其順利實施。到現在為止，治山事業已經完成了8個5年計劃，現在正在進行的是從1997年開始到2003年的7年計劃；治水事業也從1960年開始，現在正在進行的也是從1997年到2003年的7年計劃；海岸事業的5年計劃始於1970年，到1995年共完成5個5年計劃；現在正在進行的是從1996年到2002年的7年計劃；陡坡崩塌對策事業的5年計劃開始於1983年，到今年為止也將完成4個5年計劃。這些規劃的內容包括防止山體崩塌和水土流失的治山事業；河道改造事業；建設能調洪蓄水機能的水庫，減少洪水災害；防止土砂的流失和泥石流的治砂事業；滑坡災害的防止和減輕的滑坡對策事業；陡壁崩塌防止對策事業；海岸侵蝕防止的海岸事業；下水道事業；農地、農業設施的防災事業；地面沉降對策事業，包括地下水的回灌、水位的保持，以控制地面沉降。

4日本地質災害的災後重建政策

4.1災後修復事業

被損壞的公共土木設施、文教設施、農林水產業設施等國家、集體公共設施的修復由國家負責直接實施，或通過國家的重建補助費進行修復事業，以確保災後重建的順利進行，同時通過重建和復興，提高原有設施的防災性能。

1985年發生長野縣地附山的滑坡，是因為第三紀的凝灰岩層風化形成滑動面引起的巨大滑坡。滑坡體長700m，寬500m，厚達60m、土方量達360萬m³，滑坡體阻斷了山腰下的收費公路，並毀壞了山麓下的部分民房，致使26人喪生。此後，長野縣有關部門進行了災後重建和滑坡體的治理工程。使得該地區不僅得到了恢復和重建，對整個滑坡體也進行防治加固，徹底改良了該區的地質條件，使其成為一個非常完全的住宅小區。而發生於新瀉縣的滑坡，滑坡體並不大，但造成5棟房屋毀壞，10人死亡，4人受傷的大災害。新瀉縣政府也投入了大量經費，對滑坡場地進行了徹底治理，使該地區成了相對安全舒適的小區。

4.2災害集資

對遭受災害的農林漁業者、中小企業經營者、低收入者，國家給予了優惠的貸款政策，用於他們的災後重建。

4.3災害補償及災害保險

國家對於受災的農林水產業者的災害損失，根據具體情況給予不同程度的補償，另外，建立了完備的地震保險制度，災民可以事先加入地震保險，在地震發生後國家地震再保險公司根據投保戶的受災程度給予理賠。

4.4稅的減免

國家制定了有關災民所得稅的政策和制度，根據受災程度的輕重，給予災民所得稅必要的減免或全部免除。對災民的子女就學等給予學費減免和適當補助。

4.5地方稅及地方債務

國家對於災區的地方政府或地方公共團體，支付特別上繳稅，或允許發行地方債。

4.6巨大災害的指定

對於被確認為巨大災害，在災害的修復重建時，享受國家規定的有關特殊政策。日本建立了巨大災害確認體系。

4.7復興規劃的支援

4.8生活重建的支援

為了確保災區民眾在災後盡快恢復生活和投入生產，同時，又不過分增加政府財政負擔，日本政府建立了災民生活重建支援體制，由國家和各地方政府提供災害補助金，作為災民生活重建支援基金，並由成立的都道府縣會負責基金的管理和運作，當任何地方發生災害時，根據需要，受災的市街村政府通過所在的都道府縣政府向災民生活重建支援基金管理會館提出補助申請，基金會將按照相關政策制度，用基金運作的收入或國家災害補助金，對災區民眾給與生活補助，圖1為日本災民生產重建支援體制。

圖1災民生活重建支援體制

5可借鑒的經驗與啟示

日本地質災害管理體制特點：

（1）綜合性。其災害管理機構是一個綜合防災救災機構，對災害實施綜合管理。

（2）一元化領導。有一個權威機構負責防災救災的組織和協調指揮。

（3）權力與資金的相對集中。權威機構被賦與更廣泛的權力和具有可靠的資金保障。

（4）分級管理。各國均根據災害的規模、發展可能性、社會影響程度等把災害劃分為等級，並以此限定哪一等級的災害由哪一級別的指揮體系來實施抗災救災。

（5）重視災害的預防。開展全民防災教育，並設有研究部門對災害進行立法、規劃、規范、危險性分析、預防預測、應急預案、信息技術、通訊技術等的研究。

（6）災害抗救過程協調一體化。採用矩陣組織模式，設立協調員將有關災害抗救部門之間的工作進行協調行動，發揮整體合力作用。

（7）有一個常設的防災救災機構。如防災中心，擁有先進的通信設備，豐富的基礎數據和信息系統，並在中心設有有關災害抗救部門的席位。

對我國地質災害管理的幾點啟示：

（1）逐步建立一個一元化領導的城市綜合減災管理體制。建立一個有權威性機構負責防災救災的組織進行協調和管理，使統一組織的災害管理工作一體化。

（2）加強地質災害管理工作的法制建設。強化和完善依法治災的管理和法制建設，明確各級政府以及主要災害管理部門和相關部門的職責，使災害管理工作法制化、規范化。

（3）實行災害管理分級分工管理制度。建立國家、省、市、縣4級地質災害管理體制，建立社會和全民參與機制。

（4）增加防災救災的科研投入。加大防治地質災害科研的力度，營造防災救災的科研人才培養與科研成果儲備和共享機制。

參考文獻

[1]滕五曉等編著.日本災害對策體制.北京：中國建築工業出版社，2003.

[2]李文藝等.國外城市災害管理的對比研究.當代建設，2001（5）.